《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》2020年3月1日起施行，其中“第十条 工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。”在此前虽然绝大多数地方允许联合体承揽工程总承包项目,但有些地方明确禁止联合体承揽工程总承包项目。本规章出台后，一定程度上明确了“设计施工单资质联合体投标”的“合法性”，工程总承包联合体设立的目的更是强调设计、采购、施工的一体化，设计与施工的高度融合，从而加强项目风险控制和提高投资效率。由于现阶段除施工总承包企业特级资质外，同时拥有设计施工双资质的企业应该不会太多。这一规定的出台，在相关设计或施工单位尚未取得相关资质的过渡期内，联合体承包很可能成为工程总承包建设组织实施方式的常见模式。这种允许“设计施工单资质联合体投标”的招投标形式在一段时间内越来越多。
本文试着从招标人及招标代理机构角度对“工程总承包联合体招投标”进行阐述：
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法规支持
2000年1月1日起实施的《中华人民共和国招标投标法》规定，“两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。由同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定资质等级。”但是不同专业(不同资质）的单位组成的联合体，怎么如何确定资质，法律并没有说，以至于各地规定都不太一致。
2003年2月13日实施的《建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市〔2003〕30号）中规定：“工程勘察、设计、施工企业也可以组成联合体对工程项目进行联合总承包。”
2011年7月1日开始实施的《建筑法》第二十七条规定“大型建筑工程或者结构复杂的建筑工程，可以由两个以上的承包单位联合共同承包。共同承包的各方对承包合同的履行承担连带责任。”
2017年3月23日住建部《“十三五”装配式建筑行动方案》中规定：“设计、施工、开发、生产企业可单独或组成联合体承接装配式建筑工程总承包项目。”
自2017年2月21日起实行的《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）提出：“加快推行工程总承包。装配式建筑原则上应采用工程总承包模式。政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。加快完善工程总承包相关的招标投标、施工许可、竣工验收等制度规定。”
2017年7月13日发布的《住房城乡建设部办公厅关于工程总承包项目和政府采购工程建设项目办理施工许可手续有关事项的通知》规定，对采用工程总承包模式的工程建设项目，在施工许可证及其申请表中增加“工程总承包单位”和“工程总承包项目经理”栏目。各级住房城乡建设主管部门可以根据工程总承包合同及分包合同确定设计、施工单位，依法办理施工许可证。对在工程总承包项目中承担分包工作，且已与工程总承包单位签订分包合同的设计单位或施工单位，各级住房城乡建设主管部门不得要求其与建设单位签订设计合同或施工合同，也不得将上述要求作为申请领取施工许可证的前置条件。
2020年3月1日起施行的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》“第十条 工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。”至此一定程度上明确了”设计施工单资质联合体投标“的“合法性”。（注意，此处的”合法性“是加了括号的，便于理解。扩展：部门规章、地方性规章、规章制定机关作出的与规章具有同等效力的规章解释以及规章以下的规范性文件在行政审判实践中不是必须适用和执行的，是有条件的适用，法院在行政审判实践中在某些情况下可以拒绝适用。）
此前，地方层面的规定有允许工程总承包联合体投标，也有不允许工程总承包联合体投标，在此不再赘述，从国家层面来看对于工程总承包联合体投标的一致态度是允许的。
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合体的定义
招标投标法规定两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。
根据《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）》（GF-2011-0216）第1.1.7项的定义：“联合体，指经发包人同意由两个或两个以上法人或者其它组织组成的，作为工程承包人的临时机构。”
综上所述：招投标阶段联合体是指两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标；联合体中标后，在合同履行阶段，指经发包人同意由两个或两个以上法人或者其它组织组成的，作为工程承包人的临时机构。联合体各方应为履行合同承担连带责任。
通过对《招标投标法》第三十一条、《建筑法》第二十七条、《招标投标法实施条例》第三十七条、五十一条，《政府采购法》第二十四条，《政府采购法实施条例》第二十二条，《工程建设项目施工招标投标办法》第四十二条等法律法规中关于联合体的规定进行分析，联合体主要具有以下四方面的特征：
第一，主体的有条件性。《招标投标法》第三十一条第2款规定，联合体各方均应具备承担招标项目的相应能力，国家有关规定或者招标文件中对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应具备规定的相应资格条件。《建筑法》第二十七条第2款规定，两个以上不同资质等级的单位实行联合体共同承包的，应当按照资质等级低的单位的业务许可范围承揽工程，这是联合体的特别规定，因此，联合体的成立必须满足一定条件。
第二，组成的自主性。联合体应根据自主的原则组成，必须由两个或两个以上的承包单位通过签订联合体协议组成联合体，其行为属于各方自愿的、共同的法律行为。
第三，组织的临时性。联合体一般采取强强联合、资质互补的原则，对大型建设项目和结构复杂的建设项目进行联合投标，其性质属于临时性的组织，不具有法人资格，如果联合体中标，则联合体通过联合体协议约束各自的工作范围和职责，如果联合体未中标，则联合体解散。
第四，对外的一致性。联合体虽然不是一个法人组织，但是对外投标应以所有组成联合体各方共同的名义进行，对外作为一个整体共同投标、共同签订承包合同、共同履行合同，对发包人承担连带责任。
招标投标法对投标人组成联合体共同投标是允许的，这也是符合实际情况的，特别是大型的、复杂的招标项目更有可能采用这种形式，但要对其加以规范，防止和排除在现实中已经出现的以组织联合体为名，低资质的充当高资质的、不合格的混同合格的、责任不明、关系不清等弊端，因此在招标投标法中确立以下规则：一是，两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标，这就是将联合体作为一个整体，是一个独立的投标人。二是，联合体的资格条件有两种要求，不同专业组成的，各方均应具备规定的相应的资格条件；相同专业的，则应按照资质等级较低的单位确定资质等级，这样可以保证联合体的质量，防止名不副实。三是，联合体各方应签订共同投标协议，中标后应共同与招标人签订合同，向招标人承担连带责任，这样可以使法律关系清楚、责任明确。四是，招标人不得强制投标人组成联合体，不得限制投标人之间的竞争，这种禁止性的规定是为了促进公平竞争，有一个竞争环境。（该段引自招标投标法及其释义）
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工程总承包招标投标人联合体的设置
3.1工程总承包招标如何设置投标人联合体资格条件？
首先应明确是否接受联合体，除应符合招标文件的要求（比如组成联合体的成员数量）外，还应遵守以下规定：
（1）联合体各方应按招标文件提供的格式签订联合体协议书，明确联合体牵头人和各方权利义务；
（2）由同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定资质等级；
（3）联合体各方不得再以自己名义单独或参加其他联合体在本招标项目中投标。
3.2能否拒绝“设计施工单资质联合体投标”?
在以往的招标中，招标人及招标代理机构往往在招标公告及文件中明确拒绝联合体投标，那么在《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》出台后，一定程度上明确了“设计施工单资质联合体投标”的“合法性”的情况下，还能拒绝联合体投标么？相信不同的人对此会有不同的意见，我的观点是：可以拒绝，该规定是为了适应现阶段我国建筑市场的情况而设立的，现阶段除施工总承包企业特级资质外，同时拥有设计施工双资质的企业应该不会太多，“设计施工单资质联合体投标”能够鼓励更多的单资质企业进行进入工程总承包市场，为向双资质过渡积累经验，有利于我国工程总承包的发展。从该管理办法的效力来看，不属于“效力性强制性规定”，拒绝“设计施工单资质联合体投标”没有法律后果，更不会导致因此签订的施工合同无效。所以我认为招标人可以根据项目的实际情况来觉定是否接受联合体投标。
联合体一方成员提供的“资信业绩”等，在投标时能够作为共同的评审材料得分吗？
我认为可以，但要看招标文件的具体规定。要避免以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，或者对潜在投标人实行歧视待遇。
总结
对“设计施工单资质联合体投标”做个不恰当的比喻就是“0.5+0.5=1”，而不是“1+1>=2”的关系，在一定程度上是权宜之举，能够鼓励更多的单资质企业进入工程总承包市场，为向双资质过渡积累经验，有利于推广工程总承包模式，有利于我国工程总承包的发展。但是另一方面，鉴于联合体承包模式涉及面广、法律关系复杂且相关法律法规又不健全，导致联合体承包模式较单一主体的承包模式更容易发生矛盾或纠纷。现阶段，联合体履约过程中产生的法律纠纷及质量安全问题也比较多的，这就要求我们深刻理解联合体的实质，提前去规避风险，相信国家也会相继出台政策促进和规范工程总承包活动，提升工程建设质量和效益。
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