本文基于物有所值的价值目标和政府采购基本原则，对全生命周期成本作为政府采购价格评审因素的必要性和可行性进行分析论证，对项目运行期成本数据的取值策略进行了研究，提出了具体的实现路径，并构建了考虑时间价值的全生命周期成本计算模型。
传统政府采购活动中一般是将供应商的报价，即采购标的初始取得成本作为价格评审因素，在采购环节并未考虑采购标的后期使用成本。但是对于某些需要长期运行的采购项目，如工程、电梯、中央空调、大型医疗设备、公交车辆、网络信息平台等，其后期能源消耗量较大，或者运行、维护、升级成本较高，有的甚至超过初始采购成本，给使用人产生了一种“买得便宜，用着贵”的政府采购困扰。近年来，有研究者提出在政府采购领域引入“全生命周期成本”理念并进行了一些初步探讨，但由于缺少法律层面的依据及实际操作层面的体系支持，所以在政府采购实务中并没有得到有效的应用。财政部《政府采购需求管理办法》(财库〔2021〕22号，下称《办法》)的颁布，在政府采购领域正式提出了“全生命周期成本”的概念，并在第二十一条第四款规定，需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案，采购人认为有必要考虑全生命周期成本的，可以明确使用年限，要求供应商报出安装调试费用、使用期间能源管理、废弃处置等全生命周期成本，作为评审时考虑的因素。本文借鉴PPP项目运作模式的全生命周期合作理念及其激励约束机制，基于物有所值的政府采购价值目标，对政府采购活动中全生命周期成本作为价格评审因素的必要性、可行性进行分析论证，并对其实现路径和建模方法进行研究。
全生命周期成本，也被称为全寿命周期成本，是指产品（工程）在有效使用期间所发生的与该产品（工程）有关的所有成本，包括研发与设计成本、制造（建造）成本、采购运输成本、安装调试成本、验收成本、使用成本、维护保养成本、维修成本、环境保护成本、废弃处置成本等。对于使用周期长、运行过程中原材料及能源消耗量大、维护维修或升级费用高的产品或工程，进行全生命周期成本的核算、评价与管理，已经在工程建设领域和新产品研发等领域得到重视和应用。对于这种特征的政府采购项目，如果只比较工程或产品本身的价格，这个价格是不完整的，以不完全价格对供应商的投标方案进行评价和选择必然是片面的、不科学的。因此，对这类项目实施全生命周期成本评价和成本管理也是强化政府采购需求管理的内在要求。从政府采购的视角看，在采购标的的经济使用周期内，其全生命周期成本应该由初始取得成本和后期使用成本两部分构成。初始取得成本即传统政府采购活动中的“中标价”，是指采购标的经采购人验收合格并达到可使用状态的全部成本。后期使用成本包括运行成本、环境成本和处置成本。
对于某些特定采购标的而言，在政府采购活动中将全生命周期成本作为价格评审因素恰恰是政府采购公平、公正原则的体现，也更符合“低价优先法”的价格评审基本精神。但是，如何准确确定采购标的的经济使用寿命，如何准确预测其运行成本、环境成本和处置成本，这方面的理论研究较少，在实务操作中也存在一定的成本数据取值困难。这些薄弱环节在很大程度上制约了全生命周期成本作为价格评审因素的应用。有专家提出，应当把设备全生命周期成本理念植入采购的全过程，在合同中明确设备全生命周期成本的验证条件、验证方法及相应的惩罚条款，以保证数据的准确性。但是，过于依赖供应商自主提供运行成本数据容易引起虚假投标，也会为采购人（使用人）后期对合同履约验证、处罚执行带来巨大的压力。解决运行期的成本费用数据取值难题，需要一个数据积累的过程，初期阶段可以从以下几个维度着手。首先，应当由采购人在采购文件中提供投标报价基础数据、基本参数或数据取值规则。这就需要采购人或其委托的采购代理机构充分进行需求调查和数据论证，保证基础数据和基本参数可靠，取值规则明确无歧义。其次，由各投标供应商根据其自行积累的历史运行数据对各项费用进行自主报价，同时采购人须建立一套有效的约束机制防止供应商任意报价。最后，在评审阶段由评审专家根据自己的专业经验对供应商填报的各项成本费用数据进行专业评判。对异常数据可要求供应商予以澄清说明，供应商不能合理解释的应作无效报价处理。
在PPP项目运作模式中，中标社会资本方不仅承担项目的建设和采购，而且还承担项目的后期运营。因此，PPP模式下的投资与成本控制是项目全生命周期内对投资组成和运营成本全要素的控制，通过合理的风险分配和激励约束机制的设计调动社会资本方控制投资和运营成本的主动性。如果将传统的政府采购工程或货物合同调整为“工程+运行服务合同”或者“货物+运行服务合同”。也就是将采购工程或货物后的全生命周期（或一定期间）运行维护服务也一并纳入政府采购合同之中，直接由中标供应商负责后期运行维护、维修及升级改造直至经济寿命期满的回收利用。这种采购思维的转变，能在一定程度上解决运行期成本费用取值可靠性难题。采购人可以在采购文件及合同草案中要求供应商对采购标的进行报价的同时，对后期运行费用和处置费用进行报价。由于其报价高低关系到供应商自身的最终投标收益，因此可以倒逼供应商对其运行期费用报价采取更加谨慎的态度，继而也减轻了采购人（使用人）对合同服务期履约管理的压力。当然，采购思维的转变及合同范围的调整需要与政府采购预算体系相匹配，对财政部门中长期跨年度财政规划提出了更高的要求。
物有所值（简称VFM），是指满足采购人需求的产品或服务的全生命周期成本和质量（或满足期望）的最优组合。物有所值是GPA倡导的采购原则，也是现代财政支出的价值目标。物有所值评价应当坚持实质重于形式的原则。在多种投标方案效果相同的情况下，可以通过比较投入的多少即采购人全生命周期成本支出的多少来判断哪种方案更符合物有所值的政府采购价值目标。所以说，将全生命周期成本作为价格评审因素的实质是对各供应商投标方案进行物有所值评价。将全生命周期成本作为价格评审因素，可以激励供应商在产品设计和建设制造环节充分考虑产品的后期运行维护成本甚至是回收利用价值，还能将政府采购的政策功能内化于评审标准之中，兼顾后续的节水、节电、节能、生态环保等多重目标，提高产品的生态价值，降低社会成本，达到经济效益和社会效益最佳结合的政府采购目标。
价值分析（也称价值工程法）的基本思想是以最少的费用换取所需要的功能。这种方法以提高工业企业的经济效益为主要目标，完全可以引用到政府采购领域用以分析采购活动（标的）的性价比。价值工程的基本模型是：
V=F/LCC
式中，V代表“价值”，又称效费比；F代表功能和质量；LCC为全生命周期成本。在F相同的前提下，LCC越小，则采购价值越高。
一般而言，全生命周期成本LCC由三部分构成：一部分是固定成本（用G表示），其余为制造（建造）成本（用A表示）和使用期成本（用B表示）。其中，A与F成正比，B与F成反比。当A=B时，LCC最小。LCC最小值所对应的F是最适宜的功能和质量。该理论告诉我们，政府采购项目引入全生命周期管理后，可以倒逼供应商将采购标的的前期研发（设计）制造（建造）成本与投入使用之后的使用期成本进行平衡，以使其达到以最小全生命周期成本实现采购项目最适宜功能和质量的目标，即物有所值。这可以改善目前工程建设领域因恶意低价竞争所导致的工程质量低下从而引起维修成本居高不下的局面，提高政府采购工程的性价比。
以设备采购为例，基于全生命周期成本概念和理论，可以构建以下全生命周期成本计算模型，综合计算设备的全生命周期成本和费用。
LCC=CI+CO+CM+CF+CE+CD
其中， CI代表投资成本，即取得成本；CO代表运行成本；CM代表维护成本；CF代表维修成本；CE代表环境成本；CD代表废置处理成本。
环境成本来自两个方面，一是为保护环境而发生的环保设备投资及营运费用；二是国家在实施经济手段保护环境时企业所发生的成本费用，如环境税、环境保护基金、排污费等。
资金的时间价值是一个经济学概念，是指当前所持有的一定量货币比未来获得的等量货币具有更高的价值。对于使用周期较长的采购标的，上述模型的缺陷在于只能计算静态的全生命周期成本，没有考虑资金的时间价值，因此不能科学、公正地反映出各投标方案的动态价格水平。
资金时间价值应用的一个基本型公式是复利现值公式：
P=F(1+i)^-n
其中，P代表现值；F代表终值；i代表折现率；n代表年限；(1+i)^−n称为复利现值系数，又称一次支付现值系数，用（P/F,i,n）表示。
在考虑资金的时间价值后，可以将上述LCC数学计算模型修正如下：
PLCC=FCI（P/F,i,n）+FCO（P/F,i,n）+FCM（P/F,i,n） +FCF（P/F,i,n） +FCE（P/F,i,n） +FCD（P/F,i,n）
下面我们以某设备采购为例，采用净现值法来计算设备的全生命周期成本。该采购项目假设条件如下：设备的取得成本（设备费+运输费+安装调试费）为20万元，其经济使用年限为8年；年运行成本（电费、水费）为3万元（暂不考虑人工成本）；年维护成本为0.5万元；前2年在设备质保期内不发生维修费，第5年计划进行一次中修费用为6万元，其余年份每年进行一次小修费用为2万元；环境成本暂不考虑；设备使用期满后可回收残值为3万元。根据以上数据可以绘制出其现金流量图（见图1）。
为便于计算，将现金流出视为正值，现金流入视为负值。可以编制出某设备全生命周期现金流量表（见表1）。
在折现率为5%的前提下，运用财务NPV函数可以计算出本次采购设备的全生命周期成本净现值PLCC为52.93万元，该数值低于全生命周期静态成本LCC的61万元，差值部分即为资金的时间价值。
在采购活动中，全生命周期成本作为价格评审因素不但是实现政府采购物有所值价值目标的必然要求，而且可以通过一定的制度设计和体系建设使该理念更加具有可操作性。通过构建考虑资金时间价值的全生命周期成本计算模型，采用净现值法计算得出PLCC作为价格评审因素，是一种有效的实现路径和计算方法。同时，该方法的运用对采购人、采购代理机构、供应商、评审专家等政府采购活动参与主体的运行期成本数据积累能力、数据分析评价能力和采购需求管理能力提出了更高的要求。政府采购监管部门应积极引导政府采购各方利用大数据技术和AI技术协同构建政府采购典型项目运行期数据库，为全生命周期成本评审及管理提供技术体系支持。财政部门应改革政府采购预算管理机制，完善国有资产成本核算、运行管理制度，为全生命周期成本评审及管理提供制度体系支持。
作者及作者单位：王明波，恒泰智晟项目管理咨询有限公司；郭晓坤，潍坊德丰瑞森劳动保障服务有限公司
来源：《招标采购管理》2022年第6期
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