随着《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》(财政部令第110号)的施行,服务类品目小额零星采购方式从“定服务商”的定点模式转化为“定服务”的框架协议模式,为集中采购机构带来了新挑战。为此,中央国家机关政府采购中心(以下简称国采中心)积极探索,以信封框架协议采购为突破口,借鉴货物采购的“产品+配件”模式,创新采用“标准印刷品+定制服务”模式,化繁为简,设置了26个标准产品和8项定制服务,在保证产品丰富度的同时还锁定价格,开启了服务类框架协议采购工作的有益探索。
相比于此前印刷服务定点的“定服务商”模式,笔者认为,框架协议采购需要将服务货物化,明确服务内容、服务标准、所涉及的货物质量标准、服务工作量的计量方式等。如此一来,可以更有效地激发企业之间的竞争,对企业提供服务的价格进行刚性约束。但开展服务类封闭式框架协议采购工作仍面临三个主要难点。
一是难以标准化采购需求。由于服务类品目最突出的特点就是个性化和异质化,在开展框架协议采购时就要充分考虑服务中的普遍性和特殊性。笔者认为,对于普遍性的需求,要做好标准化;对于特殊性的需求,要充分研究考量、创造条件来推动特殊需求标准化。
二是难以统一计费模式。服务类项目受服务时间、服务标准以及服务商运营模式等因素影响,导致不同采购项目、不同供应商的计价基础有所不同。例如,对于按时间计费的服务项目,有的供应商以4小时为一个区间报价,而有的供应商以6小时为一个区间报价。按照以往的定点采购模式,供应商可以根据服务和人员要求等按订单报价,并给予约定优惠。但采用框架协议采购方式,选择哪种计费模式以及保持多大程度的计费精度,则需要做细致的调查研究,寻求“最大公约数”。
三是难以穷举所有服务场景。以印刷服务为例,同样是书籍印刷,即使规格、页码相同,但用纸、用色存在差异,甚至彩色插页所在位置不同,都会影响价格,而这些需求在印刷品定稿前都无法确定。如果在框架协议征集阶段列举出所有可能的标准产品,则产品数量将是一个天文数字,导致在执行中不具有可操作性,且难以有效地发挥集中采购的规模优势。在实践中,有一种思路是按照工价分包。例如,按照制版、印刷、装订等工序分包报价。但笔者认为,这种征集方式在执行中可操作性较差。一方面,征集人在设置采购需求时要对各工序的报价、占比进行科学配置,而这需要有相对明确的采购需求才能进行精确计算;另一方面,采购人需要成为印刷专家,才能够将具体的采购需求换算为印刷工序再下单。
为解决上述难题,国采中心广泛调研,反复论证,创新产品组合方式,在印刷类框架协议采购中,采用“标准印刷品+定制服务”模式,使标准产品和定制服务排列组合,生成多样化的产品,有效地破解了需求多样、产品难以穷举等问题。
一是激活数据价值,向数据要确定性。国采中心对多年积累的定点采购数据进行分析,统计归集出需求量较大的产品类型及其量价关系;同时,了解印刷服务中的个性化需求种类。
二是开展调查研究,向供求双方寻求平衡点。国采中心与采购人、供应商开展多种形式的调查座谈,了解行业的主流计费方式,以及不同类型企业的服务特点优势,并对采购人的定制化服务需求进行深入研究。
三是开阔工作思路,向货物类品目要经验。针对无法穷举所有印刷服务项目的难点,国采中心充分借鉴在货物采购中“产品+配件”的模式,创新推出“标准印刷品+定制服务”需求方案。由于标准印刷品是需求量大且需求相对统一的印刷品(如B6信封),国采中心指定其印色、用纸、封口方式、印量等属性,使其具有唯一性和确定性,便于供应商报价、比价。因为定制服务是在标准印刷品基础上增加的服务项目(如彩色印刷、封口方式等),所以国采中心仅规定其计费依据和限价。当征集时,将响应人对标准印刷品的报价作为评审依据,对定制服务的报价仅做备案;当采购时,在采购人选取标准印刷品后,根据项目需求增加定制服务项目,从而实现个性化需求。
国采中心以标准化程度相对较高的信封作为试点,率先进行尝试,目前运行效果良好。下一步,国采中心将陆续开展数码印刷、杂志印刷、报纸印刷等项目采购,并持续开展数据统计分析,不断优化征集方案,让服务类品目通过框架协议采购方式不断产生新的效能。
(作者单位:中央国家机关政府采购中心)
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