——从一则案例看政府采购的低价投标问题
■ 叶军
在政府采购实践中，关于低价报价的问题是业界关注的焦点。那么，实操中该如何认定“低价报价”，下面这起案例或许能给从业人员一些启发。
案情概述
2020年5月，A单位数据平台系统建设政府采购项目进行公开招标，B科技有限公司成为中标候选人。投标供应商C科技有限公司提出投诉。投诉人的投诉事项主要包括：一是本次采购其中一投标人D科技有限公司竞标报价为人民币100万元，远低于其他通过符合性审查投标人的报价（其他报价均在500万元以上），投诉人认为该行为属于低于成本价的恶意报价竞争行为。二是评标委员会认定D科技有限公司投标有效，并未认定D科技有限公司的报价有可能影响产品质量，不能诚信履约，做法不当。
财政部门经调查后，认为投诉人关于D科技有限公司的投标报价属于低于成本价的恶意报价竞争行为的投诉事项缺乏事实和法律依据，不予支持。关于评标委员会做法的问题，依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）（以下简称“87号令”）第六十条的规定认为，该项目评标委员会在对待D科技有限公司的明显低价报价问题上存在违规行为，影响本项目的公正评审，给予支持，并责令该项目重新采购。
问题引出
案例中某供应商的低价投标行为能否被认定为“低于成本价”的报价行为？
本案例投诉人认为投标人D科技有限公司的100万元报价属于低于成本价的恶意报价竞争行为，但财政部门没有支持投诉人的该项投诉。笔者认为，案例中财政部门对该投诉事项的处理是有充分事实根据和法律依据的。
首先从事实角度来讲，投诉人确实未提供有效、充分证据来证明本项目产品的成本价。其次从法律依据来看，投诉人所谓的“低于成本价”的报价竞标行为概念出于《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）第三十三条的规定，即“投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标”。但案例所涉采购项目为政府采购服务项目，该项目的采购在程序规则上应当适用政府采购法及其实施条例、87号令等法律法规及规章的规定。政府采购法及其实施条例、87号令并没有“低于成本价报价”这一概念。因此投诉人称D科技有限公司的低价报价行为属于低于成本价的恶意报价行为，确实没有事实根据，也缺乏法律依据。
进一步分析
笔者试对87号令第六十条的规定与《招标投标法》第三十三条的规定比较，案例中财政部门没有支持投诉人依据《招标投标法》第三十三条提出的“供应商投标低价报价属于低于成本价的恶意报价竞争行为”的投诉事项，依据87号令第六十条的规定判定评标委员会评标过程中存在程序上的缺失，原因正在于《招标投标法》第三十三条与87号令第六十条的规定存在明显差异。
比较《招标投标法》第三十三条与财政部87号令第六十条的规定，可以发现这两条规定存在以下差别：一是所谓的低价报价的“参照物”不同。前者比较的是成本价，就是低于成本的报价竞标行为，后者则是与其他通过符合性审查的投标人报价相比较处于“明显低于”的状态。二是处理的方式不同，存在低于成本价的报价投标，依照《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十一条的规定，评标委员会应当否决其投标。而按照87号令第六十条的规定，投标人的报价明显低于其他通过符合性审查的投标人报价的，还必须是有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，并且在此种情况下，评标委员会应当要求其提供书面说明（必要时提交相关证明材料），只有在投标人不能证明其报价合理性时，评标委员会才将其视为无效投标处理。
在市场经济日益发达的今天，很难确认一件产品实际成本的具体数额，产品成本价并没有统一固定的尺度和标准，尤其是服务类项目。从另一个角度看，市场主体追求的是整体的经济效益，从单笔交易来看似乎亏本，但如果与其他交易相组合却可能有足够的经济效益，这种情况并不罕见。综上，笔者认为，判断供应商报价是否属于低价报价，采用与其他通过符合性审查的报价来比较的方式更为合理。
当然，即使是与其他投标人报价相比差距甚远的，实属“明显低于”，但若能满足履行采购项目合同的要求，评标委员会亦无须做特别举动，只有当这种“明显低于”可能影响产品质量或者不能诚信履约时，评标委员会才应当履行相应的程序义务。
履行合同，尤其是履行服务合同，是极具企业个性化的行为，但对于有独特优势的企业而言，或许能够很好地完成任务，并且还有相当利润。另外，市场经济中某些企业出于长远利益考虑，会在某些特定时候做某种“赚吆喝不图一时盈利”的经营安排，这种经营安排只要不是违反诚信原则，恶意排挤其他企业，就应当被认为是一种正当的市场策略，不应当简单认定为恶意的不正当竞争行为。故87号令第六十条规定评标委员会在认为相应低价将可能影响产品质量或者不能诚信履约时，还应当要求该低价报价供应商就此进行书面说明，唯其不能说明该明显低价的合理性时，才否定其投标效力。
思考
本案例是政府采购监管部门适用财政部87号令第六十条的规定解决政府采购中投标人明显低价投标问题一个较为典型的案例。
本案例中的监管部门否认了本次采购活动的效力，责令重新组织采购。在市场经济日益发展的今天，政府部门对于市场经济活动的干预越来越少，从法律法规及政策制度导向来看，对于民事活动或者民事行为的效力认定上更多是秉持“使其无效不如使其有效”的原则。但是对于政府采购，由于采购人是运用财政性资金进行的购买活动，因而与纯粹的民事主体之间的交易活动有较大的差别，为保障广大市场主体公平地参与政府采购竞争活动，国家逐步形成了一套以政府采购法为核心，以配套行政法规、部门和地方规章，以及其他政策规定为辅的政府采购法律规则体系，从而专门针对政府采购进行规范。
本案的另外一个特别之处在于，投诉人基于同一案件事实（D科技有限公司的低价报价行为）的不同部分事实方面（是否存在低于成本价的竞标行为与评标委员会是否依法依规履行了评审程序义务）提出两个不同的投诉事项，这两个投诉事项的法律依据分别指向了招标投标和政府采购两个法律体系及配套部门规章。这是两个既相互联系同时又存在明显差异的法律规则体系。财政部门根据证据材料呈现的案件事实，正确适用相关法律规定分别做出的不支持和支持决定的做法，具有一定代表性。
最后，在这里也提醒广大供应商：按照政府采购口径正确维权。
（作者单位：浙江省丽水市财政局）
来源：中国政府采购报，版权归原作者所有，如有问题请联系删除，我方转载的目的在于传递更多信息及分享，不构成任何建议及观点。本文内容仅代表作者个人观点，本平台不承担不当转载或引用本文内容而产生纠纷的法律责任。
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