“有治人无治法”，一向被视为中国古代专制政治的重要统治思想，它被最大限度地诠释为高度君主集权政治下的重人治轻法制的治国理念。但是，正如对历史的认识需要还原历史本相一样，对历史概念的理解同样也应该回归其最初的语义与语境。而拂开一些影响判断的翳蔽，不难发现，我们对古人所言“有治人无治法”的理解是存有一些偏差和误解的。重新解读这一概念，不仅可以令我们接近古人立意的初衷，而且可以对古代国家政治做出符合历史客观性的认识。
理论上讲，“有治人无治法”从儒家思想演变成统治者治国的理念，影响中国政治达数千年之久，其自身的政治能量是不容置疑的，它所强调的“治人”在政治运行中的重要作用也是值得我们今天深思的。但在古代国家行政过程中，法规与制度始终是作为根本性原则存在的，它既是国家以及社会秩序正常化的保障，也是为了规范握有权力的各级行政官僚，甚至皇权在一定程度上也要受到成文法典的制约。
所以，“治人”与“治法”的关系，何为“治人”，以及“有治人无治法”的价值判断，都需要我们进行深度的解读。本文试从清朝康雍乾三帝选官用人的角度对这一问题论说一二，以期抛砖引玉。
一、“有治人无治法”：对权力主体中“治人”的认同
“有治人无治法”一语，出自先秦思想家荀子。《荀子》曰：“有乱君，无乱国，有治人，无治法。羿之法非亡也，而羿不世中；禹之法犹存，而夏不世王。故法不能独立，类不能自行；得其人则存，失其人则亡。法者，治之端也；君子者，法之原也。故有君子，则法虽省，足以遍矣；无君子，则法虽具，失先后之施，不能应事之变，足以乱矣。”
通观这段论述可知，荀子“治人”与“治法”这一对范畴的提出，是针对“人”与“法”的辩证关系进行的讨论，荀子是说，“法”是治国的根本，“治法”是由“治人”创建，且只有得到“治人”的执行，才能在治国中发挥应有的作用。即所谓“法者,治之端也”，“君子者，法之原也”，“得其人则存，失其人则亡”。这与孔子的“人能弘道，非道弘人” ，孟子的“徒法不能以自行”讲的是一个道理。可见，“有治人无治法”出自先秦儒家的思想体系，是儒家思想的核心部分。在古人的认识中，“治人”与“治法”共同构成了权力主体中的两个要素，在二者的关系中，“治人”是第一位的，无论任何“治法”，最终都要通过人来贯彻和落实。
但这里并不打算从思想史的角度去讨论构成儒家学说的纲维，只想从这一概念衍生出的理论在古代国家中的政治价值开始梳理相关论点。
从理学的角度讲，“治人”属于“内圣”，“治法”当为“外王”，理学家所倡导的“修身、齐家、治国、平天下”的政治修为，从因果递进的关系说明了“内圣”是转为“外王”的先决条件，“外王”的“欲明明德于天下”的政治目标的实现，是必须建立在“内圣”基础之上的，这应该可以看作宋代理学对“有治人无治法”这一思想赋予的新内涵。所以，从这一意义上说，“治人”的重要“地位”当是不容撼动的，“治法”不但需要由“治人”去贯彻落实，而且若非“治人”执法，反而会贻害国家，诚如朱熹所言，“学术不正当，遂误天下”。这应该就是被统治者奉为经典的治国理论的基本含义。对此，清人也有自己的解读。
首先，从对“有治人无治法”这一理论的认同，明末清初的思想家大都强调治人与治法是治国的双重法宝。如王夫之说：“任人任法，皆言治也，而言治者曰：任法不如任人。虽然，任人而废法，则下以合离为毁誉，上以好恶为取舍，废职业，徇虚名，逞私意，皆其弊也。于是任法者起而摘之曰：是治道之蠹也，非法而何以齐之？故申、韩之说，与王道而争胜。乃以法言之，周官之法亦密矣，然皆使服其官者习其事，未尝悬黜陟以拟其后。盖择人而授以法，使之遵焉，非立法以课人，必使与科条相应，非是者罚也。”在充分肯定“治人”与“治法”缺一不可之后，王夫之又作了进一步的解释，他说“：法诚立矣，服其官，任其事，不容废矣。而有过于法之所期者焉，有适如其法之所期者焉，有不及乎法之所期者焉。……上之所求于公卿百执郡邑之长者，有其纲也，安民也，裕国也，兴贤而远恶也，固本而待变也，此大纲也。大纲圮而民怨于下，事废于官，虚誉虽腾，莫能掩也。苟有法以授之，人不得以玩而政自举矣。故曰择人而授以法，非立法以课人也。”王夫之的结论是：“语曰：‘有治人，无治法。’人不可必得者也，人乃以开治，而法则以制乱。”黄宗羲则认为：“世人谓有治人无治法，吾所谓有治法而后有治人。”但他在强调“治法”当先于“治人”制定时，却并没有否定“治人”的重要作用，更没有质疑“治人”与“治法”双重治国的重要性。
官僚们的认识，多是来自对执政过程中治人与治法各自作用程度的感受。例如，雍正朝官至总督的李绂说：“有治人无治法者，古今之通病。社仓初行息取十二，夏放而冬收，与荆公青苗之法无异。荆公治鄞，尝自行青苗之法矣，鄞之人至今尸祝之，荆公以其为身所尝试者，他日执政，遂欲施诸天下，亦犹朱子请行社仓于诸路，而不知奉行者之不能尽如荆公也，是故奉行而得其人，则青苗亦社仓矣。奉行而非其人，则社仓即青苗矣。且青苗之法，后人畏其名而不敢行，社仓之法，后人慕其名而亦不能行。非独利之所在，任事者难其人。”这段话，李绂以朱熹倡导的社仓与王安石实施的青苗法相比，说明青苗法虽为时人诟病，但若得其人却可以行之，朱熹的社仓虽有“后人慕其名而亦不能行”，原因是“任事者难其人”。所以，他认为“奉行而得其人，则青苗亦社仓矣。奉行而非其人，则社仓即青苗矣”。也正是在这一意义上，李绂将“有治人无治法”说成是“古今通病”，表达的是对“治人”重要性的充分认可。
其次，官僚们从执法者的角度谈道，任何“治法”在执行中都会产生弊症，只有“治人”才能解决“治法”本身的弊病。如乾隆年间出身于官僚的史学家赵翼说：“古来未尝无良法，一经不肖官吏，辄百弊丛生，所谓有治人无治法也。孟子谓有仁心而无仁政，则民不被其泽。岂知有仁政而无仁心，非惟不被其泽，且转受其害也哉！”官僚汪志伊则认为：“臣思自古有治人无治法，因一弊即立一法，而法卒不能周。立一法又生一弊，而弊终莫能除，且法愈密则规避愈多，则废弛愈甚。由此观之，与其详于议法，不如慎于用人，人正而弊自除也。”理学名臣陈宏谋讲到人与法的关系时说：“为治虽有德礼，不废政刑。”“大抵法立弊生，必须人存政举。”此外，晚清官僚兼外交使节郭嵩焘也有同样的论述，他说：“法尽于一时，而求人之效，可以持至数十百年之久。诚得其人而任之，一切之政，皆可举而行也。不得其人而任之，已成之功，已安之民，亦无与善其后，殆未可持此以建非常之业者也。”在他们的思想意识中，“治法”虽为行政的规则或约定，却因容易滋生弊端，并未在行政运行中发挥应有的作用，故而不为官员们所推重。
再次，除了讨论“治人”与“治法”的关系外，清人还从守土效应的角度强调贤能官员（治人）在地方管理方面的作用。如嘉庆朝的直隶总督颜检说：“臣愚以为自古有治人无治法，立政贵持大体，无事纷更，守土重在得人，自臻治理。”嘉道时官僚程含章从白莲教反清的事件中认识到：“欲禁教匪，在乎择贤能之吏，而使州县皆得其人。州县者亲民之官也，风俗之醇漓，宜所深知，民气之静躁，宜所素讲。吏果贤也能也，则防维之道，教化之方，皆可随地见效。彼教匪者何自而起，即有一二倡乱之徒，亦无难立就诛灭，而军需可以不作矣。……则贤能者出而事治矣。一县得其人则一县治，一省皆得其人则一省治，天下皆得其人则天下治，安有教匪哉！安有军需哉！”咸同年间，为官浙江金华、衢州的道员刘汝璆也以社仓为例谈到清朝地方上因办理社仓不得其人反成民害的问题。他说：“夫社仓为朱子之善政，必须得贤以理，则知古来仁政存乎其人。乾隆嘉庆间，疆吏关心民瘼者亦屡上章言之，廷议亦每以民食为询，然办理不得其人，则墨吏苛派猾胥扰民，欲以利民，反为民害。”他们是说，当社会在超越法制力量可控的情况下，更需要“治人”去发挥作用。
士大夫官僚们的言论，在相当程度上代表了思想界的认识，而一旦“有治人无治法”的认识为统治者所接受，就必然会作为国家的意识形态发生作用。严格说来，清朝皇帝对这一理论的认同并高度重视是从康熙帝开始的。康熙十二年（1673）三月，清廷在恢复经筵进讲制度后不久，康熙帝就向进讲官员询问：“有治人无治法，何谓也？”理学家内阁学士熊赐履等对曰：“从来无无弊之法，得其人，变化因心，自足以治；不得其人，虽典谟官礼，亦难尽善。皇上惟留意用人，人材得则政事理，不易之道也。”这些说教对于崇尚理学并决心“以儒治世”的青年帝王而言，不无拨云见日之效，很快就被康熙帝纳入其治天下的帝王之道中。他有谕旨说：“有治人，始有治法，行实政，必有实心。”又称：“治国家者，在有治人，不患无治法尔。”他从治道的角度强调了“治人”的作用，并将这一理论直接贯彻到他对官员的认识上。
康熙帝常说：“从来有治人，无治法，为政全在得人。人臣事君，全在辨心术之公私，今尔诸臣之才，皆能料理政务。但徇私利己者多，公忠为国者少。若诸臣肯洗心涤虑，公尔忘私，国尔忘家，和衷协恭，实尽职业，庶务何患不就理，国家何患不治平哉！”因此，地方行政的问题，在于有无好的官僚，而不在法的好坏。他对福建巡抚金鋐说过：地方情事在于官僚“奉行之善不善耳。苟善于奉行，则地方自然受福。若不善奉行，虽有良法岂能有济”。雍正帝登基伊始就表示：“朕惟敷政之道，用人为先。……然知人则哲，自古为难。”他从“有治人无治法”的理念出发，处理制定法律和选拔人才的关系。雍正元年（1723）七月，御史汤之旭奏请画一律例款项，而雍正帝认为：“天下事，有治人，无治法。得人办理，则无不允协，不得其人，其间舞文弄法正自不少，虽条例画一，弊终难免。”他还说：凡立法行政不能历久无弊，“文武之政，布在方策。其人存，则其政举。朕谓有治人，即有治法，法有因时制宜者”。他在“治人”与“治法”的关系上，阐述的是“治人”的重要性。
比起他的父祖来，乾隆帝在强调“国家用人行政，二者并重”的时候，同样认为：“从来朝廷立政，有治人无治法，必须办理得宜，方为有利无弊。”“政事必得人而理，则）先务尤在人才。”他不仅要求官员在地方行政过程中发挥人的作用，而且凡有督抚等大吏赴任，他都要告诫说：“有治人，无治法，惟在汝因时制宜行之。”“有治人，无治法，尚在实力行之。”而且，乾隆帝特别强调国家治才的重要性，他说：“治人概不多得，譬如知县贤，则一县受其福。知府贤，则一府受其福。督抚贤，则一省爱其福。然而十三省之督抚，已不能尽得贤能而用之，况府县哉！”所以，他的认识是，“任法不如任人者，但人才自昔为难”。而若无治人，“不以实力，虽百定法何益”。而且这一认识已经成为他处理地方事务的一个原则。
乾隆五十七年（1792）二月，户部议覆给事中初彭龄条奏清查各省州县钱粮、仓谷，乾隆帝在批复中说：“清查之事朕素不欲为，但各省州县经管仓库钱粮，该管各上司衙门层层稽核，立法不为不周。各督抚如果实心经理，随时查察，即有不肖之员何敢侵那影射，致滋弊端？倘督抚不能洁己率属，致属员持其短长，遂尔心存回护，概置不办，即多设科条，亦属有名无实。所谓有治人无治法也。”所以，乾隆帝强调清查钱粮的要旨在各级官员是否实心实力，而非有无清查的制度与规矩。
从上述康雍乾三帝的阐述，可知他们一致的观点，即“有治人无治法”的定义是，为政在人，有了“治人”方能行使“治法”，而并非不要“治法”。“治法”的结果最终要由“治人”的作为来决定，即所谓“与其详于议法，不如慎于用人”。“用人尤为行政首务。”这是其一。其二，我们今天在阐发这一概念时，要注意到，“治人”与“人治”是有区别的。“治人”是强调有治理才能的人，“人治”是强调单纯依靠人的力量去治理，其背后的寓意是不要法制。因此，“治人”与“人治” 二者是有着本质的差异的。同样，“治法”与“法治”也并非完全同义。“治法”强调的是治理的方式和途径，是行政法律，而法治则是运用、运行法律去治理，有动的意思。古代君主用以统治臣民的“治法”也绝非我们通常意义下的“法律”概念。总之，“有治人无治法”追求的是“王道政治”，却并非与依法治国相对立。
二、清帝的“治人”标准：在理想与政治需求中抉择
政治史历来把关注的焦点放在权力结构及权力运行的状况上，而权力的让渡与分割又是发生在皇帝与官僚以及官僚系统的层级之间的，所以，皇帝与众多的官僚都应该是作为“治人”参与政治权力的运行的。儒家道统的中心关怀是“治天下”，因此，“有治人无治法”的核心思想正是表达了“治人”在权力运行中的关键作用。既然如此，那么，对于国家而言，它强调要有一个好皇帝。诚如孟子所言：“君仁，莫不仁；君义，莫不义；君正，莫不正。一正君而国定矣。”而对于君主而言，它意味着需要一支精明强干而有为的官僚队伍。因此，康雍乾三帝在秉承儒家治国理念的同时，将选拔“治人”的政治诉求视为永固家国天下之大端，并将其作为祖宗家法传承下去，所谓“帝王之道，以择任贤俊为本，得人而后与之同治天下”。
康熙皇帝明确指出：“自古有治人无治法，大官廉则小官守，不必多虑，只宜得人为要。”雍正帝说：“［治］天下惟以用人一政为本，其余皆枝叶事耳。”乾隆皇帝更是强调：“用人乃政治之大端，朕于中外大小臣僚，凡有简任，罔不衡量审慎。”可见，“有治人无治法”的思想，在清朝皇帝的执政理念中成为奉行不悖的信条，对用人选官有了指导性的意义。
然自古以来“帝王劳于求贤，而逸于得人”，历史的经验是，“治法”易立，“治人”难得。而何谓“治人”？儒家也按照其政治抱负进行了理想式的塑造。诸如《尚书·洪范》曰：居官者，当“有猷、有为、有守，三者并重”。《荀子》称：“论德而定次，量能而授官。”宋人吕本中有所谓当官三法：“曰清、曰慎、曰勤。”这些标准都在不同程度上成为后人衡量官员的官常。如明末清初王夫之曾就当官三法有过讨论，他说：“论官常者曰：清也，慎也，勤也。而清其本矣。弗慎弗勤而能清也，诎于繁而可以居要，充其至可以为社稷臣矣。弗清而不慎不勤，其罪易见，而为恶也浅。弗清矣，而慎以勤焉，察察孳孳以规利而避害，夫乃为天下之巨奸。考课以黜陟之，即其得而多得之于勤慎以堕其清，况其所谓勤者非勤，而慎者非慎乎？是所谓孳孳为利，蹠之徒矣。”王夫之的认识在相当程度上代表了士大夫群体，他对“清慎勤”的解读有三点值得关注：一是操守为其根本，只要操守清廉即便无所为也可成为社稷之臣，二是清慎勤皆不得者虽属大恶，但易被察觉为害为小，三是操守不清，但却既勤又慎者为官僚中之巨奸。
总的说来，对治人的要求无外乎“操守”与“才能”两项。用人重操守还是重才能，康雍乾三帝的认识在理论上是没有区别的，而用人首重品德，又是儒家理学的重要主张。康熙帝曾说：“朕观人必先心术，次才学，心术不善，纵有才学何用。”他多次在诏谕中强调：“吏治以操守为本”，“督抚为一省之大吏，惟以奉公守法、洁己爱民为要”。雍正帝说：“要之操守清廉，乃居官之大本。操守素优，则实心实政，皆能力行而有余。否则大本已亏，虽欲竭蹶矫饰，而势有不能。故凡居官者，必当端其操守以为根本，乃可以勉为良吏。”乾隆帝即位之后，“令廷臣保举理学清廉如（康熙朝的清官）汤斌、陆陇其等辈”。可见，清朝皇帝对“治人”的基本要求都将道德操守放在了首位，而雍乾二帝也都以绍圣祖制为治政之本。
但是在执行上，他们仍会因执政风格与行为方式的不同、面临问题的各异，形成独具个性特征的统治方式，康雍乾三帝在用人上，即对“治人”的选用标准就存在着不小的差异性。
如康熙帝选官，以“清慎勤”为本，而首重“治人”操守，表现为对清官廉吏的大力拔擢。所以，康熙朝以清官辈出为主要特征，如两位于成龙、汤斌、范承勋、傅拉塔、彭鹏、陈鹏年、郭琇、张鹏翮、李光地、张伯行、赵申乔、陈瑸、施世伦等，皆为著称一时的清官。他们大多操守清廉、为政勤慎，由知县等中下级官僚而荐历部院封疆。其中，不乏皇帝钦选钦点之人。如康熙二十三年（1684）六月，九卿推选江宁巡抚，正拟为翰林院学士孙在丰，陪拟为浙江布政使石琳，而康熙帝却钦点内阁学士汤斌，理由是汤斌师从理学大师孙奇逢，“操守甚善”，令补江苏巡抚。又如，康熙帝听说江宁知府于成龙“居官廉洁”，南巡至江宁亲自咨访，“与前所闻无异”，即破格超擢安徽按察使。次年二月，又升授直隶巡抚。并颁谕旨说：“居官清廉如于成龙者甚少，世间全才未易得。”直到晚年，康熙帝对操守清廉的官僚仍是关爱有加。康熙四十六（1707）三月，他南巡至苏州，令督抚荐举贤能，张伯行之名不与，康熙竞特召张伯行曰：“朕久识汝，朕自举之。”于是擢为福建巡抚。康熙帝倡导选官以操守第一，并非他不重视官员的才能。他说：“真能办事的也难多得。”又说：“用人则随才器使，无求全责备之心，盖以人材有不齐也。……治国家者在有治人，不患无治法尔。”
客观地说，康熙朝不乏干练的督抚，如慕天颜、王新命、丁思孔、靳辅、蔡毓荣、佛伦、噶礼等，他们多得康熙帝的信用。而当一旦有人劣迹败露，康熙帝便立即惩治，决不姑息。也就是说，康熙帝对“治人”的德与才，即清官与能吏的取舍上，在执政前期坚持“凡为臣子必须才德兼全，若有才无德，不如有德无才也”。至少在原则上是如此。康熙二十六年（1687），在九卿会推漕运总督人选时，吏部侍郎马世济虽“拟正”，却以“自顾一身”的官评，败给 “有才”且巡抚江苏、湖广，集誉“居官亦优”的慕天颜。可见，凡操守官评不闻者，康熙帝在任用时都十分谨慎。
康熙帝如此强调“治人”的操守，与他面临的政治形势有直接关系。他幼年登基时清朝入主中原不过18年，执政12年便爆发了波及全国的三藩反清战争，清朝虽然最终取得了胜利，但八年的战争生灵涂炭，康熙帝不仅要休养生息，而且认识到，“各省军民相率背叛，此皆德泽素未孚洽，吏治不能剔厘所致”。于是，下令布宣德化，澄清吏治。为此，他需要建立一支有道德操守的“治人”队伍，以赢得百姓对清朝统治的认同。
但是到了执政末年，“居官安静”成了康熙帝对“治人”的又一要求。康熙帝常说：“治天下之道以宽为本，若吹毛求疵，天下人安得全无过失者。”强调为官不可刻意苛求。康熙五十四年（1715）十月，他在阐述对官员操守的看法时说：“朕观外省督抚，不贪便为善，清乃居官分内之事，苟于地方生事，虽清亦属无益。……或官虽清，一味生事，更病于民。”又说：“现今山西巡抚苏克济、直隶巡抚赵弘燮、山东巡抚蒋陈锡历任俱久，未闻清名，亦无贪迹，而地方安静，年岁丰稔，此等便是好官。”而且，他指责自己一手拔擢的清官张伯行“偏执任性”，“每苛刻富民”。可见，老年皇帝需要的是保持盛世社会的稳定，而非政治上的进取。
相比乃父，雍正帝选用“治人”的标准则更多看重官员的才能，这是基于他要扫清康熙末年积弊，刷新政治的现实要求。为此，他需要一支振奋有为的官僚队伍。雍正帝有言：“朕从来用人，只论人才，原未科定条例。若材优合例者，上也；材优不合例者，中也；若人劣而不合例，岂可乎？不但用非其人，乃开汝等督抚自作威福之权矣，更不可也。”对于所谓“人才”，雍正帝也有自己的看法，他举例说：“巡抚一官，原极繁难，非勉能清、慎、勤三字便可谓胜任也。用人虽不求备，惟至督抚必须全才，方不有所贻误。”他以此评价湖南巡抚王国栋说： “心有余而力不足，清慎勤三字朕皆许之，然不能扩充识见，毫无益于地方，殊不胜任。”①故革其巡抚职，召回京师用为侍郎。所以，在雍正一朝，有德而无“治才”的官员是很难得到皇帝的重用与欣赏的。尽管官场舆论对雍正帝的做法颇有訾议，但此举却起到了整饬吏治、提高行政效率的震慑与激励作用。
雍正帝对于自己用人方式的解释是：“吏治以操守为本，而非谋虑施设，无以济之。朕慎简大吏，下逮守令，皆务得人，诚欲其兴事慎宪，有裨地方，匪直洁己自好而已。”又说：“居官立身之道，自以操守廉洁为本。但封疆大吏职任甚巨，洪范所称有猷有为有守，三者并重，则是操守者，不过居官之一节耳。安民察吏，兴利除弊，其道多端。傥但恃其操守，博取名誉，而悠悠忽忽，于地方事务不能整饬经理，苟且塞责，姑息养奸，贻害甚大。”他在鄂尔泰的奏折中有这样的朱批：“凡有才具之员，当惜之，教之。……卿等封疆大臣只以留神用才为要，庸碌安分、洁己沽名之人，驾驭虽然省力，唯恐误事。但用才情之人，要费心力，方可操纵。若无能大员，转不如用忠厚老成之人。”
可见，在雍正帝看来，只知博取名誉之清官，反不如操守平常的老成忠厚之人，庸碌安分之清官更容易误事，而老成者似能常怀畏惧之心，勤于整顿经理，于地方事务不致旷废。
因此，可以这样认为，雍正帝对“治人”的要求，并非不考虑操守，而是在操守尚可的前提下更注重“治人”的才干。这从他对张坦麟的一路提拔中可以看到这一点。据记载，张坦麟任通仓监督时，“所管廒座整齐坚固，米石无亏”。用为两淮盐运使，“伊剔除弊端，一尘不染，则其操守又可知矣！”因此，雍正帝以其“实心为国家办事”用为苏州藩司。对田文镜的超擢，雍正帝也有自己的一番表述。他说，康熙朝田文镜为内阁侍读学士，“朕从未识其面，亦并未知其姓名。因雍正元年，伊奉差祭告华山，回京陛见，将山西通省荒歉情形急切陈奏”，“念切民瘼，直言无隐，其忠君爱国之忱悃深属可嘉，遂令田文镜前往山西抚绥赈济，伊到彼果能尽心办理。于是将伊授为山西布政使，调任河南布政使，未几擢为河南巡抚，现今授以河东总督之任，一二年间深加信任。”
如果将雍正帝的选用“治人”原则概括为两点的话，那么，一是其才可担负国计民生之责；二是必须实心办实事。所谓“必期有禆于国计民生。故凡秉公持正，实心办事者，虽疏远之人而必用。有徇私利己，坏法乱政者，虽亲近之人而必黜”。“封疆大臣，能为朝廷实心任事，即为国之栋梁，朕之股肱。”从政治效应看，雍正帝的用人方式在激励人才上是有作用的，而他对“治人”的思考与选择也直接影响到乾隆帝，这或许还因为他们父子面临着同样的政治形势与社会环境。
进入18世纪的中国，社会的发展以及盛世经济的繁荣，都迫切需要政府提供有治才的官员。诚如雍正帝所说：“我国家休养生息，数十年来，户口日以蕃滋，而地亩止有此数。非讲求农政，竭人力以尽地利，何以家给而户足耶！朕欲地方大吏督率有司，多方劝课，俾惰农尽力于作劳，旷土悉成为膏壤。何道而可！”迄乾隆帝即位，摆在他面前的仍是人口剧增所带来的物价、民生等诸多问题。所以，在用人行政上，乾隆帝表示要绍圣祖宗之法。他说：“凡用人行政，兢兢以皇考诚民育物之心为心，以皇考执两用中之政为政。”
学界常将乾隆朝政治喻为“宽猛相济”，但乾隆朝的政治很难用宽严来表述与评价，他反对沽名钓誉的官僚，其选拔“治人”时惜才爱才、用人不守常规的作风酷似其父雍正帝。乾隆初政，便着力训励官员要勇于任事。他说：“近日九卿风气论之，大抵谨慎自守之意多，而勇往任事之意少。朕之所望于诸臣者，实不止此。嗣后当实体公忠，扩充器识，视国事如己事，以古大臣自期许，佐朕孜孜图治之心，方为无忝擢用栋梁舟楫之任也！”他在用人时，强调量才器使，并时时留心人才。所谓“朕于总镇等之是否相宜，一经召见，无不密记，以备考核，文职道府以上亦然。总因人材难得，故时刻留心，冀备任使。朕于用人之道，慎重若此”。
乾隆帝对“治人”的基本要求，尤其体现在他对督抚选用上，所谓“务得有猷有为，悃愊爱民者”。特别是在乾隆朝的督抚中不乏干练经世之才。有记载曰：“乾隆间论疆吏之贤者，尹继善与陈宏谋其最也。尹继善宽和敏达，临事恒若有余，宏谋劳心焦思，不遑夙夜，而民感之则同。”尹继善莅官五年即任封疆，年不过三十余，但其“莅政明敏，遇纠纷盘错，纡徐料理，靡不妥贴。一督云贵，三督川陕，四督两江。在江南前后三十年，最久，民德之亦最深”。陈宏谋也是少有的资深督抚，他外任三十余年，历行省十有二，历任二十有一。凡在官，无论久暂，“必究人心风俗之得失，及民间利病当兴革者，分条钩考，次第举行。诸州县村庄河道，绘图悬于壁，环复审视，兴作皆就理。察吏甚严，然所劾必择其尤不肖者一二人，使足怵众而止”。乾隆帝将其由江西布政使用为巡抚时就曾告诫陈宏谋说：“汝不患无材，惟患恃材，其勉力以诚实二字服膺毋失，则不负任使之意矣。”乾隆帝晚年曾作“怀旧诗”，其中有“五督臣”之颂，“五督臣”中除尹继善外，还有方观承、黄廷桂、高斌、高晋，他们都是不可多得的经世官僚。如方观承“办事才具颇优，于整饬地方，厘剔积弊，及海塘工程，清查钱粮，诸皆力所能胜”，于民生大有裨益。高斌、高晋叔侄皆以治河有名，乾隆帝称其在清朝河臣中的贡献仅次于靳辅。而黄廷桂所以位居五督臣之首，用乾隆帝的话说：“廷桂于西陲用兵，虽未身历行阵，而筹办军需，每有朕旨未到，旋即奏至，与所规画不约而同。体国奉公，精详妥协，而又毫不累民，内陆若无兵事，其功最大。”
但18世纪的中国是个近4亿人口的大国，随着人口的增加，国家事务和各级官僚的行政责任也会在无形中增长，对“治人”无论在素质上还是在数量上都有更高的要求，尤其需要更多的经世之才。而现实是，“得人甚难，大抵中才多，贤者少，不肖者亦少”。所以，乾隆帝强调，“任事当求忠实勇往之大臣耳”。他对两广总督硕色的评价是，“汝忠厚自守则有余，而振作剔弊实不足，宜加意勉之”。也即，在同样的“治法”下，因康雍乾时期的政治重心与社会经济环境的不同，皇帝在“治人”的选用上是存在差异的。用乾隆帝的话说，就是“国家选举人才，量能器使，随时制宜。自古立贤无方，乃帝王用人之要道”。
三、清帝与“治法”：权力系统中的力量关系
清朝作为中国古代社会的末代王朝，其法制不可谓不繁复缜密，所谓“大纲小纪，无法不修，畿甸遐荒，无微不烛”，就是对清朝所建法制法规的描述。但清朝又是一个高度集权的王朝，皇权的独断超过了以往历史上任何一个朝代。对君主而言，专制权力如何有效地任用并掌控官僚群体而又符合国家的长远利益和正常秩序，历来考验着帝王的执政能力、权衡着国家政治的状况。如果说“有治人无治法”成为清朝统治者最具政治特质的一项治国理念的话，那么，从对“治人”重要性的认识出发，康雍乾三帝都将选官用人的权力牢牢掌控在自己的手中，这需要在相当程度上符合“治法”的要求而又可以不时地超越“治法”的限制。那么，皇权与“治法”又是怎样的关系呢？由于清代皇权至上，其绝对性更多地表现在他们对用人权力的掌控上，所以有必要从这个角度进行讨论。
康熙帝曾与理学名臣熊赐履讨论如何选用“治人”。熊赐履建言曰：“为政端在得人，故用舍黜陟，人主出治人大权，最当审量者也。”康熙帝表示认同，曰：“知人难，用人不易，至治之道，全关于人。朕即欲不尽心不可得也。”雍正帝的认识更是直截了当，他说：“为君为臣之道，只有敬天勤民二端。而用人行政，即在敬天勤民之内。”又说：“从古圣帝明王之道，未有不以勤劳自励，而以逸乐无为为治者也。是以治天下，莫大于用人理财二端，理财一事，自应付之臣下，至用人之权，不可旁落。”“岂可以用人大节，为笾豆之事，置之不问也。”
乾隆帝比起他的父祖康雍二帝，尤其强调君权至上。乾隆十一年（1746）八月，御史周礼奏请将户部侍郎李元亮开缺守制，乾隆帝在指斥其为他人图开缺之官位的同时，强调说：“国家用人，其权断不可下移。或仿照定例，或偶尔变通，朕心自有权衡，总期得人任事耳。岂臣下所可意为进退者！”他十分自得地说：“朕何如主？岂委用人之权于臣下者哉！”针对州县府道等行贿嘱托地方督抚大员的现象，乾隆帝明确说：“乾纲独断，乃本朝家法。自皇祖皇考以来，一切用人听言大权从无旁假，即左右亲信大臣亦未有能荣辱人、能生死人者。”并多次宣称：“威福之柄皆不下移，实无大臣敢于操窃。”“用人之柄操之于朕”，“用人行政事事躬亲裁度，一切是非情伪莫不洞悉周知”，“朕乾刚独揽，洞悉无遗……临御以来，用人之权，从不旁落”。
康雍乾三帝在用人行政上都主张大权独揽，凸显了清朝政治皇权至上的专制体制特征。今人往往据此认为清代中国是个人治大于法制的社会，但需要分辨的是，皇权至上是被规定在古代“治法”的范畴之内的，尊君卑臣是古代社会立法的根本原则。国家的法律法规针对的是包括官僚在内的社会各个阶层的百姓，数万条的处分条例针对的是各级政府的官员，在清朝不断增加的制度和法律中，没有一条是直接针对皇帝个人的，这就是传统社会的“治法”。这意味着皇权产生的任何决策都是正确的，皇帝的过错源于皇帝的自觉，通常由“罪己诏”体现。如果说皇帝也要受到约束的话，那么，他除了要按照儒家的礼制生活在既定的秩序内，还需要按照国家已有的行政制度处理国政。从这一角度上说，古代国家的“治法”理所当然地赋予君主以选官用人的特权。
诸如清代皇帝在选官上有“特简”之权，即由皇帝直接简用官僚，其特简的范围包括一、二、三品大员中的所有官缺，京官有大学士、尚书、侍郎、内阁学士、左都御史等，外官有督抚、藩臬，即道府各官也有需要向皇帝“请旨简放”的官缺“，俱不准改为在外题调”。在形式上，每逢各部院及地方衙门出缺，大学士即与吏部、九卿等会推候选官员，他们往往会按照出身、资历，以及治绩、官评等提出一至两个人选，而最终的裁决权仍为皇帝莫属。此外，皇帝还经常有破格提拔、钦点钦选的情况，这些都应该属于“治法”的范畴。
在清前期，康熙帝对官员的任用，虽牢牢把握着“特简”，但大多遵循着常规的铨制，很少有越过“治法”的行为。所以，康熙朝的官僚队伍相对稳定。无论是“清官”还是“好官”的任官标准，最终都贯彻了康熙帝“政尚宽大”的治国方针，是康熙帝个性化的体现。
相比之下，雍正朝人事变动频繁，微员骤升大吏、大吏突然降革的现象屡见不鲜。显然，这并不符合国家铨制的常规方式，是君权超越“治法”的行为。例如，雍正帝曾以鄂尔泰、田文镜、李卫为模范督抚，三人在仕途上不仅都以超擢跻身于封疆大吏，而且莅任之官缺也是雍正帝为其量身打造的。如鄂尔泰，在雍正元年由内务府员外郎被超擢为江苏布政使，三年升授广西巡抚，赴任途中调云南巡抚管云贵总督事，四年实授云贵总督。田文镜在雍正元年由内阁侍读学士授命署理山西布政使，两年任河南布政使，旋升河南巡抚，五年晋河南总督，而河南原不设总督，乃雍正帝为田文镜专设之缺。李卫于雍正二年（1724）以捐纳员外郎用为布政使，三年擢浙江巡抚，五年授浙江总督管巡抚事，而浙江总督之缺也系为李卫而专。
对于三人被特殊任用的原因，时人有这样的评论，田文镜“自简任督抚以来，府库不亏，仓储充足，察吏安民，惩贪除弊，殚竭心志，不辞劳苦，不避嫌怨，庶务俱举，四境肃然”。李卫“在浙江五年，莅政开敏，令行禁止”，大改浙省人心风俗。特别是在清理各省仓库亏空和钱粮逋欠的政治风暴中，李卫屡当重任，吏事民政皆无扰。而后在直隶六年，莅政一如在浙江。而西南改土归流的开疆拓土之功绩则是经鄂尔泰亲力亲为完成的。所以，雍正帝有言：“若各省督抚皆能如田文镜、鄂尔泰，则天下允称大治矣。”而他树立的“治人”典范，自然是以“实心任事”、执政风力而有政绩为首要标准。换一个角度可以说，雍正帝在致力于整饬腐败、刷新吏治的政治过程中，需要“实心实力”的官僚。为达目的，他必须超常使用手中的专制权力，不拘常格地选人用人，这必然破坏了那些已经程式化的常规和成例，也即超越了“治法”。正如他自己所说：“朕用人原只论才技，从不拘限成例。”“鉴别属员，不可尽以科甲为人材，而视他途为市井小人，自古用人无方，贤愚岂宜如此区别。”
对此，雍正帝也有过自己的解释。他说：“朕自莅政以来，兢兢业业，事事知其至难，用一人必晓谕以用之之故，去一人必晓谕以去之之故，似乎不胜其繁。然亦有所甚不得已者，且事无一定，又不可拘执，有时似若好翻前案，不知其中实有苦心，总欲归于至是，是故或一缺而屡易其人，或一人而忽用忽舍，前后顿异。盖朕随时转移，以求其当者，亦出乎不得已。”而后，他又对这种非常之举作了进一步的说明：“朕缘目击官常懈弛，吏治因循，专以积累为劳，坐废濯磨之志，不得不大示鼓舞，以振作群工委靡之气。俟咸知奋勉、治行改观时，自易有裁处之道。”“朕现今用人之法，亦止堪暂行一时，将来自仍归于圣祖畴昔铨衡之成宪。”
虽然雍正帝在统治后期对其严猛的执政风格作了一些调整，乾隆帝即位之初也表现出政尚宽大的倾向，但随着他执政的成熟，反而开始更多效法乃父的非常手段。自乾隆四年（1739），乾隆帝就意识到：“今日内外臣工，见朕以宽大为治，未免渐有放纵之心。”于是他开始收紧政治，表现在用人上，乾隆帝更加重视对官员的掌控。乾隆帝认为：“从来人君敷治，用人为最要，而知人为最难。”为最大可能做到“知人”而又能“量才器使”，乾隆帝或破格选人，颇为率意；或罚不当罪，使用各种权术，在以才干取人的手段上似更甚于雍正帝。最能说明此问题的典型例子要算乾隆帝一再宽纵的“才臣”李侍尧。
李侍尧出身汉军，为额驸李永芳之后。乾隆初年，李侍尧由军机章京受知乾隆帝，累迁至封疆大吏，素“号才臣”。据《清史稿》记载：“侍尧短小精敏，过目成诵。见属僚，数语即辨其才否。拥几高坐，语所治肥瘠利害，或及其阴事，若亲见，人皆悚惧。屡以贪黩坐法，上终怜其才，为之曲赦。”乾隆四十五年（1780），时任云贵总督的李侍尧又被云南粮储道海宁以贪纵营私参劾，坐实后，大学士九卿核议斩决。乾隆帝欲宽之，在谕旨中称：“李侍尧历任封疆，在总督中最为出色，是以简用为大学士，数十年来受朕倚任深恩。”其贪污“实朕意想所不到”。他并没有批准朝臣的“斩决”之议，而是令各直省督抚再议，希冀能在地方大吏那得到宽释的奏请。果然，有江苏巡抚闵鹗元洞悉了乾隆帝的心态，上“议勤、议能之例”。乾隆帝遂借此下诏改李侍尧为斩监候。时逢甘肃省爆发苏四十三起义，乾隆帝遂以甘肃事务纷繁，急需大臣料理，而李侍尧之“才实能理繁治剧”，用为陕甘总督。他说：“此时需人之际，不能复拘常格。已传旨免其（李侍尧）前罪，赏给三品顶戴花翎，令前往甘肃。”而后又用为湖广总督。对此，乾隆帝的解释是：李侍尧历任封疆三十余年，“才具干练，素能办事”，在陕甘总督任上，“地方诸事尚能整饬”，署理湖广总督又将该省积年未结盗案等查明，而“现在各省巡抚内，非资格尚浅，即系才具难胜总督之任者，一时乏人，所有湖广总督员缺即着李侍尧补授。李侍尧屡获重愆，今又破格弃瑕录用，此朕不得已用人之苦心”。
除了论才用人之外，“公忠体国”也是乾隆帝破格权人的又一标准。所谓“公忠体国”者，即“居官者以忠厚正直为心，而身家利禄之念胥泯”。早年乾隆帝树立的“公忠体国”的典型傅恒，在短短数年之间由侍卫、内务府总管、军机大臣用为经略，平定金川，“克成大勋”后，再擢为大学士。乾隆帝多次在上谕中强调： “若人人似此（如傅恒）公忠体国，不辞劳瘁，方无忝股肱心膂之寄。”并谆谆告诫，“封疆大臣，理宜公忠体国，实心任事，不得稍存欺饰”。而乾隆帝所以欣赏黄廷桂，就在于他能“遇事无所徇隐，悉核实入告，诚笃有足嘉者”。进入晚年，乾隆帝开始提倡“忠贞”。乾隆四十年（1775），他命对明季殉节诸臣谥典。次年，再以“崇奖忠贞”、“风励臣节”之名，将降清的明朝官员统命为“贰臣”。说明“公忠体国”又有了更多的含义，“忠君”进而“逢迎”似也在其中，而这期间恰是和珅得到超擢与重用，这不能不说是乾隆晚年政治中最大的败笔。
所以，乾隆帝在用人上与其父一样不拘常格，但对吏治的影响却与雍正朝大不相同。对此，乾隆帝曾有过反思。他说，其父雍正帝执政十三年，纲纪肃清，内外官僚大臣俱小心惕励，以奸贪犯法者，只年羹尧一人。“朕御极五十余年，未尝不时时以整饬官方为务，而贪纵骩法如恒文、蒋洲、良卿、方世俊、王亶望、国泰、陈辉祖、郝硕诸人接踵败露。此皆朕水懦民玩，而用人不当。”表示嗣后必执法重惩。但乾隆帝对贪污者如李侍尧之类的一味放纵，并未制止住官僚中的贪污之风，而后因贪污被处死的仍有伍拉纳、浦霖等督抚。这不能不说是乾隆帝在超越“治法”上存在着用人的重大失误。
总之，“有治人无治法”蕴含着儒家的最高政治理想，对“治人”在国家行政中作用的充分肯定，体现了古代思想家及统治者的政治先觉。但是，他们虽然都以“治法”为普遍原则，却又都接受皇权随时去“破坏”既定的“治法”，其专制政治自身不可克服的矛盾，最终往往致“有治人无治法”体现出的是“君道”。它带给我们今天的启示是，国家的民主与公正需要法制的巨大力量，法制公正的保障当得益于有效的“治人”，而“治人”既需要自身的不断修省，更需要法制的严格约束。
（作者单位：中国人民大学清史研究所，北京100872，原文载于2014年5月， 《求是学刊 》， 第41卷第3期）
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