作者：赵福刚， 沈阳辉山经济发展集团有限公司
来源：PPP产业大讲堂（PPPCYDJT）
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摘要：ABO模式是指授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate）。通俗概况，就是地方政府通过授权相关企业作为项目业主单位，由其完成对政府项目提供全产业链整体服务的形式。目前，ABO模式主要应用在地区基础设施建设、公用服务业领域的一体化管理等方面。ABO模式已被财政部、发改委等部门默许。那么，ABO模式对于正处于转型期的城投公司来讲，有何帮助呢？本文将和大家一起商讨这个话题。
01、ABO模式简介及起源
2016年4月，北京市交通委代表北京市政府与北京市基础设施投资有限公司（以下简称北京城投）正式签署了《北京市轨道交通授权经营协议》。该协议首次提出采用授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate）的ABO模式，即由北京市政府授权北京城投对北京全市的轨道交通系统提供从资金筹集、项目建设、运营管理的一体化全过程服务。而北京市政府根据协议约定对被北京城投进行绩效考核及支付相关服务费用。在笔者看来，ABO模式类似公对公合作，政府并不对项目具体模式加以限制，被授权单位既可以申请贷款，也可以用自有资金进行运营管理，拥有充分的自主操作权。
02、ABO对城投公司转型的帮助
出台PPP模式的初衷，是中央政府想通过充分利用社会资本参与到地方政府的基础设施建设中。而目前的实际情况是，PPP工作开展得不温不火。作为拉动经济、盘活市场、谋求转型的城投公司来讲，参与PPP项目阻碍重重。
困难一：审计与财政的部分观点不统一。根据以往对PPP项目的审计案例，审计部门对PPP工作的中部分内容与财政的理解有些分歧。比如运营模块，根据审计观点，运营就是生产或经营的具体行为或行动。比如对于市政道路的PPP项目，如果涉及运营的具体内容是管理养护，则很有可能被认定为违规。
困难二：无法参与本级政府PPP项目。根据财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）及《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）文件要求，非本级政府所属的国有企业、本级政府所属的非融资平台公司（退出银保监会名单）、主要股东非本级融资平台的企业，可作为合格社会资本方。而本级政府所属的各类融资平台公司及融资平台公司控股的、或构成实质性影响国有企业的社会资本方，是禁止参与本级政府PPP项目。
困难三：越来越严的“两评指标”。根据财政部《关于印发〈物有所值评价指引（试行）〉的通知》（财金〔2015〕167号）、《关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》（财金〔2015〕21号）文件要求，都对政府财政提出了严格要求。
而根据最新的“财金10号”文件规定，对财政支出责任设置三条红线：财政支出责任占比超过5％的地区，不得新上政府付费项目；对财政支出责任占比超过7％的地区进行风险提示；对超过10％的地区严禁新项目入库。
4月10号晚间，华夏幸福发布西安长安硬科技城项目中标公告。根据笔者查阅项目财承报告发现，本项目财政支出义务与已有PPP项目财政支出义务合计占当年一般公共预算支出的比例最大数为7.08%，而政府性基金支出则为100%。至于本项目是否违背10号文的“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目补贴支出”规定，我们不得而知。我们知道的是，连华夏幸福基业这种体量的公司都无法有效规避政策壁垒，普通的城投公司又能如何自处呢？
困难四：退平台工作程序繁冗。根据《财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）文件要求，城投公司要参与PPP项目建设，都要遵循“退平台--发声明--变身份”这一工作程序。三个步骤看似简单，实则复杂。首先需要联系协调公司最大债权行，由其牵头负责上报材料，而最终结果需要总行来审核。如果再有其他债权行的存在，相关工作程度还需重复一遍。这一过程的时间程本根本无法控制，工作难度可想而知，大大影响了城投公司参与PPP工作的积极性。
03、ABO模式对城投发展的意义
首先，ABO模式作为广义上的PPP，可以引导城投公司有效规避PPP模式严格的政策标准。一是参与ABO的城投公司可以仅仅担任政府项目的投资方，而不是具体的操作方；二是参与ABO的城投公司可以代表政府方与相关单位签署相关协议，行使项目管理的职能，避免政府直接参与项目。实现政企分离，有效地发挥了城投公司的优势。
其次，ABO模式作为一种创新型的发展模式，对城投公司转型发展具有深远的意义。一是承接政府项目的公司可以是公益类城投公司，此举将不会引发与民企争利的情况发生；二是作为城投公司参与全过程参与项目的融资、建设、运营，已远超城投公司传统业务模式；三是ABO模式使得政府对城投公司的由过去的财政支持，变为双方依照项目合同约定付款，使城投公司真正长大独立；四是ABO模式的建设资金由城投公司自行解决，政府将有效隔离政府直接债务；
最后，ABO模式目前处于无标准、无指南、无管理的“三无”状态，但这又恰恰是它的优势之所在，这将会城投公司转型提供足够的想像与操作空间。
04、结语
尽管ABO模式发展到今天，依然有包括是否引进竞争性条款、授权政府的层级等诸多不同的声音，但笔者依然坚信，ABO模式是地方基础设施建设及公共服务领域机制体制转变过程中的不可或缺的重要方法和手段。正所谓“水无常形，兵无常法”，如果城投公司能够将很好的运用ABO模式，结合本公司未来发展方向，有计划、有深度、有技巧的融合，那么对于城投公司的转型之路将是十分有益，ABO也将是城投公司转型升级的必备良药。
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