2008年汶川地震以来，建立应急救援航空体系和能力的呼声从未间断。十年后，航空应急救援终于进入发展的快车道。在积极推进我国应急管理体系和能力现代化进程中，加快构建适合区域需求的应急救援航空体系，形成快速响应的航空应急救援能力，已经成为推动我国应急管理体系和能力现代化的重要工作。
航空应急救援能力建设的顶层设计已明确
从最开始对新冠疫情的猝不及防，到全民抗疫的众志成城、共克时艰，再到实现疫情防控常态化，我们积累了丰富的抗疫经验，取得了来之不易的重大成果。统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，抓紧恢复生产生活秩序，更是让我国成为2020年全球唯一实现经济正增长的主要经济体。
2019年，应急管理部下发《应急救援航空体系建设方案》，首次明确了应急航空救援主要承担的八大任务，重点强化快速响应、区域覆盖、综合救援、联动保障、高效指挥等五种能力，提出构建应急救援航空指挥平台、完善应急救援航空网络、建设应急救援航空关键力量、完善应急救援航空保障条件等重大工程，并对全国应急航空救援体系建设的组织机制、任务分工、场站布局提出了详细要求。
2021年3月12日，新华社受权全文发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，第五十四章全面提高公共安全保障能力中，提出“坚持人民至上、生命至上”，并明确提出“加强和完善航空应急救援体系与能力。”
2021年12月30日，国务院印发《“十四五”国家应急体系规划》，其中33次提到了航空应急救援。总体目标为到2020年，应急管理体系和能力现代化建设取得重大进展，其中“综合救援、专业救援、航空救援力量布局更加合理”，“航空应急力量基本实现2小时到达灾害事故易发多发地域，灾害事故发生后受灾人员基本生活得到有效救助时间缩短至10小时以内”。
从2018年至今五年，航空应急救援得到了党和国家的高度重视，社会对航空救援的接受和认可程度也突飞猛进。新冠疫情爆发以后，大量通用航空企业、无人机企业主动投入到疫情防控工作中。从2020年1月24日到3月30日，在疫情迅速扩散、公共卫生防疫机制尚未完全有效应对的两个月中，全国通用航空企业共执行了311次疫情防控任务，累计飞行2190.78小时6818架次。经受住疫情考验的通用航空业值得民众、政府和业内人士重新评估其社会价值和应急属性。
从系统角度构建区域应急救援航空体系
航空应急救援的核心是采用通用航空器和航空技术装备，针对突发性公共事件实施应急救援。因此，航空应急救援应具备突发事件应急救援的一般能力属性和通用航空独特的产业属性双重特点，并根据自身技术与组织管理特点加以整合与重构。
突发事件应急救援的能力维度。围绕突发事件的过程管理和我国应急管理体系的核心，国内学者在突发事件综合应急救援能力维度构建方面开展了广泛的研究。本文在综合现有学术观点和自身思考的基础上，概况总结得到了3级6类16个分项的应急救援体系建设的主体内容。
通用航空产业体系的要素构成。4M系统理论最早是由美国航空与宇航局（NASA）制定的一种广泛应用于事故安全调查的指导方法，具体来说，“4M”要素包括人（MEN）、设备（MACHINE）、环境（MEDIUM）、管理（MANAGEMENT）等四部分。在通用航空标准体系构建方面，国内有关学者基于4M理论开展了相关研究，建议可从人、机、环、管等四个维度考虑。
应急救援航空体系的核心要素。基于对突发事件应急救援的能力维度和通用航空产业体系结构的梳理，以两者要素叠加的合集为本源，从航空应急救援任务流的角度对核心要素进行融合重构，最终得到了应急救援航空体系的5大子系统18个子项的核心要素。其中，五大子系统分别是组织管理、指挥监测、空中装备、基础设施和环境支撑，实现了对应急突发事件处置的事前、事中和事后处置的三大过程的全覆盖，同时兼顾了通用航空“人-机-环-管”的技术与产业发展特点。
区域应急救援航空体系架构。以省为单位建立区域级应急救援航空体系是加快构建我国航空应急救援能力的有效途径。应急救援航空体系涉及到的5大子系统、18个核心要素，按其主要功能和形态不同分属于三个层面，一是以省市政府为主导的行政层，主要负责建设组织管理子系统；二是以专业化建设为主导的硬件层，主要负责完善指挥监测、空中装备、基础设施三个子系统；此外还有第三个层面，即外围的环境支持子系统。每个子系统承担不同的任务，共同构成一个区域整体的航空应急救援能力。
从系统角度构建区域应急救援航空体系
顶层设计，规划先行。要打造整体最优的应急救援航空体系，必须从顶层设计着手，由省级主管部门牵头制定全域应急救援航空体系框架，至少应该包括省级航空救援指挥系统规划、航空应急救援基地布局规划、空中装备体系规划、人才队伍建设规划、中心基地建设规划等核心能力的专项研究工作。从省级层面统筹，从规模上来说是比较经济的，既可以避免市县层面单独建设造成资金压力较大，又能够避免国家层面统筹建设容易针对性不强。各省域应急救援航空体系建成后，即可组网形成国家整体航空应急救援能力。
需求为纲，精准布防。在省级规划研究制定的过程中，必须下大力气摸清本区域内主要灾种事故的发生频率和影响程度。对需求的深入、量化分析，一方面是合理布局航空应急救援基地的重要决定因素，另一方面也是配置救援机队和人员的必要前提。随着信息化技术的发展，对需求的分析已经不止于对历史数据的分析归纳，还可以采用实时监测、仿真模拟等手段实现即时预报。因此，航空应急救援基地网络的建设应以救援需求为纲，通过分时、分类的需求变化，制定精准的布防和调度方案，缩短救援响应时间，提高航空救援效率。
分类管理，良性发展。应急救援航空体系建设是一项长期性、系统性工程，具有明显的公益性特征。针对我国所处的经济社会发展阶段，有必要对航空救援所承担的任务进行分类管理，从致灾因素、救援性质、影响范围等多个层面将救援活动划分为公益性救援、商业性救援、综合性救援等不同类型，引导政府财政、社会资本、金融保险、慈善基金、企业、个人等不同社会主体承担各自责任，形成多种模式并行、多种力量参与的格局，在尽快建立航空应急救援能力的同时，探索经济可承受的长远路径。
产业托底，自主可控。围绕应急管理，我国已经形成了较为完整的应急产业链，包括预警诊断、救援处置、预防防护、应急服务等，总市场年容量近万亿元。但就航空救援而言，当前我国主流救援机队、救援任务设备仍以进口产品为主。2020年初爆发并持续至今的新冠疫情让我们深刻认识到，完备的工业链对应对重大疫情、灾情具有决定性作用。因此，在加快建设航空应急救援能力的同时，要更加注重发展航空应急产业，加大救援机队、任务设备、低空监测设备、指挥控制设备研制投入，鼓励江西、黑龙江、湖北等省市率先发展航空救援产业，形成自主可控的航空救援产品供应能力。
结语
应急救援航空体系建设是一项长期性、系统性、战略性工程。我国航空应急救援能力建设正处于谋篇布局阶段，现有能力与民众期望仍有较大差距。由于航空救援参与主体较多、涉及的因素繁杂，建议各级应急管理部门在规划建设航空应急救援设施和能力时，能够从系统建设的高度，抓住核心要素，重点建设当地亟需的救援能力，进而逐步建立完善的应急救援航空体系，从省级层面向上下游延伸，尽快形成覆盖全域、惠及全民的航空应急救援能力。
原文刊发于《国际航空》
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