漕运事关“国脉”，事关国家稳定。明成祖实行南北两京制度以后，为了保证漕运畅通和漕粮运输的安全，于漕运咽喉之地淮安设漕运总兵官。“凡湖广、江西浙江、江南之粮艘，衔尾而至山阳，经漕督盘查，以次出运河。虽山东、河南粮艘不经此地，亦皆遥禀戒约，故漕政通乎七省，而山阳实咽喉要地也”。
景泰二年（1451），以漕运不继，始以副都御史王竑为总督漕运兼巡抚淮、扬、庐、凤四府及徐、和、滁三州，驻节淮安，与总兵官同理漕务，称为文、武二院。“其职有统领者，有分理者，有兼掌者，有专任者，有暂委者，下至一闸一坝，各有官守，若枝之附根，若纲之挈目，上下供职咸有法，黜陟惟允。其都御史则兼巡抚，总兵则兼镇守，参将则协同总兵官”。
清口枢纽
每年年初，漕运都御史巡视扬州，经理瓜洲至淮安的漕船过闸事宜，总兵官到徐州督管漕船过百步洪、徐州洪等，理漕参政管押赴京。所谓“督催有御史、郎中，押运有参政，监兑、理刑管洪、管厂（造船厂），管闸有主事，驻山阳（今淮安市淮安区）清河（今淮安市淮阴区）”。其后，参将、郎中、御史及催趱、主事五员奉裁，惟留漕运理刑，刑部主事一员专驻山阳。
关于明成祖朱棣将全国漕运指挥中心设在淮安的原因，《漕运通志》有一段委婉的申述:“而治必于淮者，盖淮，左江、右河，东控海道，北接兖、豫，西接两都而诸陵咸在。况淮古称难治，故曰淮夷。国初，驸马都尉黄宝尝镇守于斯………至今不改辙焉。故京操十二荣（即荣伍），军有十二万，漕有十二总，军亦有十二万。中外相援，兵食相资，祖宗之微意，岂无所谓哉?” 由此透露出，淮安的重要性还在于监视与控制南京、凤阳（中都）两都，以防止拥戴建文帝的势力卷土重来，可见明成祖朱棣的用心之深！
明永乐间平江伯陈瑄主持漕政时，对漕运制度进行了改革，推行了一种叫“支运”的制度，即在淮安、徐州、临清、德州等运河沿线重镇，分别建有转搬粮仓，各自接纳指定地区的民船送来漕粮，然后再分别派官军承运到指定的地点。宣德六年（1431），又采纳陈瑄的建议，实行兑运，即“令民运至淮安、瓜洲，兑与卫所，官军运载至北，给与路费耗米”。成化七年（1471），又有改兑之议。
双金闸
陈瑄作为首任漕运总兵官，是有明一代漕运制度的奠基人。他主持制定的漕运管理、漕粮运输制度，在清代也有借鉴与部分沿袭。
大运河全线重新通航后，需要大量的内河漕船，于是在清江浦办起了全国最大的内河漕船厂——清江督造船厂。该厂系由陈瑄首创。永乐七年（1409），淮安临清肇建清江、卫河二厂，“南京、直隶、江西、湖广、浙江各总里河浅船俱造于清江，遮洋海船并山东、北直隶三总浅船俱造于卫河，大约造于清江者视卫河多十之七”。宣德年间，“议造江西、湖广、浙江、江南直隶各总浅船俱归原卫，惟南京、镇江、江北直隶诸卫隶于清江”。到嘉靖三年（1524），工部题准，卫河总运船俱归清江厂团造。
清江大闸遗产点
对于明代清江船厂的设置，《漕船志》作了阐述和分析:“芜湖、仪真，群商四会，百木交集，船厂不设于二处而设于清江，何也?缘永乐初江南粮饷民送于淮，官军运船俱于淮安常盈仓转输，此厂之所由建也。况长淮分天下之中，北达河泗，南通大江，西接汝蔡，东近沧溟，乃江淮之要津，漕渠之喉吻。船厂之建，非但便于转输，实我国家一统之訏谟、万世之长计也。”
清江督造船厂位于山阳、清河二县之间，陈瑄在清江浦河沿岸“查闲旷之地建盖厂房，令各卫所官旗鳞次而居，以为造船之所。其地南枕运河，淮水萦回，钵池环拱，肆烟津树，映带帆樯，亦淮南之形胜也”。清江船厂下设京卫、卫河、中都、直隶四个大厂。船厂总长23里，大约在今淮安板闸以西到韩城以东的运河一线。造船总厂约在今清江闸南侧。总厂之东是京卫厂、和卫河厂，西面是直隶厂和中都厂。其下按卫所建制设有分船厂。其中京卫厂有34厂，涉及南京亲军卫、南京五军都督府所辖大部分卫所;中都厂有12厂，涉及中都留守司及所提辖卫所;直隶厂有18厂，基本以南直隶相关卫所设置;卫河厂有18厂涉及南直隶卫所的有通州左卫、通州右卫、淮安卫、大河卫，而直隶厂、卫河厂下辖都有大河厂、淮安厂，总计有82个分船厂。另外，清江督造船厂还辖有京卫厂直隶厂、中都厂3处草场，“逐年差拨官军依时打草，苦盖修补”厂房。
“江淮第一园”清晏园
永乐十三年（1415）设置督理清江船厂官员时设置了工部厂、工部分司。嘉靖六年（1527）后卫河提举司并入清江提举司，均隶属于漕运衙门。天顺以后，始定天下船数为11775艘，其中每年在清江浦打造的内河漕船和遮洋海船有600余艘，天下漕船的一半以上出自清江浦，淮安因此成为全国的漕船制造中心。
陈瑄在建立清江督造船厂的同时，又在清江闸与福兴闸中间的清江浦运河南岸（今淮安市清江浦区城南体育场至桂花庵附近），设立了规模宏大的江南漕粮中转仓——淮安常盈仓。
明王臣《重修常盈仓记》载：“淮之清江浦有常盈仓，肇于恭襄陈侯，盖仿唐刘晏置仓江淮之遗意也。”常盈仓可一次性容纳150万石漕粮，仓房四周筑有护仓之城。胡瓘《常盈仓周垣记》载:“仓俯临大淮，厫凡八十有一，联基广凡二百七十八步有奇，袤凡四百九十八步有奇，周凡一千五百五十四步有奇。……周垣则屹如城墉，色且积铁然，盖水次诸仓所未有者。”
常盈仓自从明永乐（1403~1424）中创建后，历经弘治年间（1488~1505）大规模重修，隆庆六年（1572）都御史王宗沐再次重建，清代屡次的重修、重建，成为大运河沿线四大中转仓之中规模最大、历时最长直至清代晚期还在使用的漕粮中转仓，被誉为“天下粮仓”。
明清时期，盐税在国家财政中占有重要位置。明洪武初年，两淮都转盐运使司创设泰州、通州、淮安3个分司，分司的长官为判官（即运判），从六品。淮安分司的驻地初在安东县城（今涟水县）东城坊，后移至山阳县河北镇（今淮安市淮安区河下街道）。淮安分司在其大部分时间里下辖10座盐场，其中淮南盐场5座，为白驹、刘庄、伍佑、新兴、庙湾;淮北盐场5座，为莞渎、板浦、临洪、徐渎浦、兴庄团。管理范围绵延约300公里，所辖盐场海岸线占两淮盐场的一半以上。
明清时期，以都察院御史巡视盐政。淮安分司“察院去（安东）县治东百步许，即旧万户府基，洪武三年知县束贽创建”。其下属机构巡检司辖有缉私官兵。有安东坝巡检司署、长乐巡检司署等。嘉靖二十四年（1545）后:另辖有临洪、东海、惠泽、庙湾、长乐五巡检司。
明清时期，两淮盐运使司下设二批验盐引所:一在仪真县东南二里许，……一在安东县南六十里支家河头。淮北诸场盐必榷于此，始货之庐、凤河南。旧所基在淮南岸，当河冲流，弘治间再圮于水，费帑藏七千金筑之。正德辛未复圮焉，御史绎乃从商议，请移于北岸。嘉靖戊戌运使漳增建监掣亭于厅南，为楹凡50焉”。〔光绪]《安东县志》载:“支家河，旧志，去治西15里，南通山阳县新沟，达山阳河北关厢，北接成子河及中涟河。”支家河头即在山阳县河北镇，淮安分司还在此处建有行署。因淮北盐在河北镇堆积，盐商须就近居住，于是有淮安河下古镇的兴起。
淮安板闸为陈瑄所建的清江浦河五闸之一。这里“面湖背海，左江右河，镇居其中，为南北舟车之要道，故于此设关焉”。每年数以万艘计的漕船超额夹带要收税，大宗的淮北盐过关要收税，南货北上、北货南下要收税，皖豫出产品东下分流，也要经此纳税，时有南河、北河、西河之说。此外，当时淮安城市繁荣，人口众多，“淮郡三城内外，烟火数十万家”，商品消费量巨大，商品落地税也非常可观。
淮安榷关图
起初淮安榷关只有商税，没有“船钞”。永乐十四年（1416），设户部钞关于淮安城西北厢的板闸。又允许工部分司设卡抽分，以弥补清江督造船厂造船经费的不足;允许户部分司淮安转搬仓征收储粮税。工部抽分和户部储粮的税卡均设在清江浦延至宣德四年（1429），因“钞法”难以实施，年年不能完成预定的征收计划，实行改革。淮关“船钞量船之大小修广而差其额，谓之'船料’。凡本色钞三百万余贯、钱六百余万文，折色船料正余银二万二千七百余两。此淮榷改钞为银之始末也”。
榷关官员，初差御史及户部官员监收，正统六年（1441）罢监收钱钞官。景泰六年（1455）撤回户部主事，令淮安府委派同知等官监收，有时又令巡按御史兼管。弘治六年（1493）专差南京户部委派一位官员监收:每年更换一次，以免积久弊生。“淮关自此始有定员可考也”。
淮安榷关记
淮安关匾牌
清顺治年间，淮关监督满人、汉人各一员，接着又特命内府人员出任，不由户部推派。“自顺治六年起监督之外，必遣笔帖式一员，以为之佐，其权亚于榷使至康熙间，其制犹存”。雍正三年（1725），拨千总一员带兵守护淮关金库。乾隆三十九年（1774）又增设巡检一员，以加强护税。船至关前，必须先完税，经检验后，方能开闸放行。
清顺治三年（1646），正额税约2.3万两，而将明天启以后递加饷银减半征收，为2.7万余两，两项合计为5万余两。顺治八年（1651）又增加到5.8万余两，康熙二十五年（1686）“因办铜（造铜钱）不敷，加银一万七百六十九两凑买铜斤，岁额遂为六万九千六十九两。”后又陆续增加到“十一万九千五百二十三两有奇”。
清代同治年间淮关税则
淮关管辖范围大、卡口多，除了直辖18口岸，加上常盈仓、抽分厂，还统辖宿迁关（含上关、东关、西关、徐关）、海关（驻阜宁县城，辖朦胧、新沟、佃湖、石跶4口并盐城至山东日照5州县）。清乾隆初年，“通计五关正额银二十五万四千三百六十三两有奇”。延至道光十一年（1821），“淮、宿、海三关统应征正额及盈余银三十六万四千三百六十三两有奇”。
明中叶黄河全流夺淮以后，黄河河患由徐、沛逐步下移到淮安。清口一带淤积严重，不仅阻遏徐州至淮安之间的“河漕”，而且频繁影响淮扬运河。治黄、治淮、治运显得异常艰难复杂，清口成为治理黄淮运河的焦点。
万历六年（1578）潘季驯第三次主持治河，在前两次治河实践和吸取前人治河经验、主张的基础上，提出并实施了“束水攻沙，蓄清刷黄济运”的治理方略，进行了规模空前的清口水利枢纽建设。
”筑堤束水，以水攻沙”是潘季驯解决黄河泥沙问题的基本思想。他认为“束水之法亦无奇谋密计，惟在坚筑堤防”。为此，他主持在淮安至徐州间筑起系统的堤防，把黄河固定在今废黄河一线，并保证其主流在淮安清口一带与淮河、运河相交汇。先后筑徐州、睢宁、邳州、宿迁、桃源、清河等州县境内黄河两岸遥堤5.6万丈;筑徐州、邳州、丰县、砀山两岸缕堤140余里，以東窄河堤，利于“攻沙”。在丰县、砀山县界筑邵家口大坝;在桃源县境内黄河北堤上，建起崔镇、徐升、季泰、三义4座减水石坝，严防其从南堤决口直入洪泽湖，淤垫湖底，冲决高家堰。
潘季驯厉行“束水攻沙，蓄清刷黄济运”的综合治理方略以后，以淮安清口为焦点、核心与辐射原点的特大型水利枢纽形成，从而确立了淮安黄淮运河道治理地理中心的地位。
明末清初，水利失修，黄河泛滥，淮、运俱病，水灾严重。尤其康熙十五年（1676），黄、淮并涨，奔腾四溃砀山以东黄河两岸决口21处，黄河倒灌洪泽湖，高家堰决口34处，冲决里运河堤，浸淹淮、扬二府七个州县。黄河河道在淮安清口以下至入海口严重淤积，行水受阻。清江浦河闸启闭失控，河口的天妃闸上下水落差高达六七尺，漕运之艰阻如行蜀道。康熙十六年（1677），调时任安徽巡抚的靳辅为河道总督，由此开始对黄、淮、运进行大规模治理。
淮安清口水利枢纽遗址
靳辅继承并发展了潘季驯的治河方略，仍以淮安清口为关键，大力实施“束水攻沙，蓄清刷黄济运”之策。根据变化了的情况，继承并创造性实施了以下几方面的工程：
在“束水攻沙保堤”方面，挑浚清口至云梯关淤浅的黄河河道，创造性地修筑云梯关外束水堤1.8万余丈，并在清江浦以下的正河两旁各开一条引河，以所挑之土筑正河河堤，保证黄河堤防安全;又创建王家营张家庄、砀山毛城铺等多座减水坝，部分减下之水在沿途洼地澄清后，再通过归仁堤3闸注入洪泽湖，以增加刷黄的清水，进一步拓展了“减黄助清”的范围:筑徐州长樊大坝外月堤1689丈，在河南省境内筑兰阳、中牟、仪封、商丘月堤及虞城周家堤，保证河防的安全、河的畅通。
在“蓄清刷黄保运”方面，重点加筑高家堰土、石工堤，并创造坦坡，组织挑挖洪泽湖口烂泥浅等引河5条，建设高家堰减水坝，增建高邮里运河东堤滚水坝（后逐步调整为“归海五坝”）。又改变运口，迁曲河身，防黄倒灌。
为了彻底摆脱黄河对漕运的掣肘，靳辅弘扬并扩大了前人的避黄成果，兴挑中运河，从而结束元、明以来清口以北利用黄河通漕的局面。同时，又将中运河与盐河（即下中河）相衔接，分泄汛期洪水。康熙三十一年（1692），靳辅卒于任上。“竟辅之身，两河无水患者十年”。在他之后一些重要的治河人物，如张鹏翮、齐苏勒、嵇曾筠、高斌等，都沿用他的主张。然而时过境迁，最终没有能够阻挡黄河下游河床淤垫清口抬高的自然趋势，“蓄清刷黄济运”越来越艰难。
明朝中后期，常以都察院副都御史、金都御史之类的头衔，履行总理河道或总理河漕之职，治理黄、淮、运河。明万历六年（1578），潘季驯就是以都察院右都御史兼工部左侍郎总理河漕，驻节淮安，主持黄淮运河综合治理与清口水利枢纽建设，初步确立了淮安作为黄淮运河道治理中心的地位。
清代，实行漕、河分治，漕运总督仍驻节淮安，河道总督驻山东济宁。河督驻地在济宁，而河道治理中心却在800里之外的淮安清口，往返极为不便。清康熙十六年（1677），靳辅任河道总督后，为了便于就近指挥，选择明代设于清江浦的户部分司署作为“总河行馆”。靳辅以后，历任河道总督无一例外地驻节于清江浦，统管整个黄、淮、运河的治理，并多以副总河驻节济宁。河道总督辖有河标营兵弁不下10万人，故又称“河帅”。
雍正二年（1724），把河道总督的执掌一分为三:分设驻节天津的北河总督、驻节济宁的东河总督、驻节清江浦的南河总督，负责各自分管河段的治理。
南河总督全称为江南河道总督，负责江苏省境内运河（长江以北）黄河以及淮河中下游地区的河道综合治理，保漕通运是第一要务，黄、淮、运河交汇区域与清口水利枢纽全部位于其辖区内，是耗费国帑的“水大头”。南河总督署仍设于清江浦原河道总督署内，其下设24厅、汛。咸丰十年（1860），南河总督裁撤，其执掌归并运总督。清江浦，作了183年的黄、淮、运河道治理的行政中心。
荀德麟，淮安市大运河研究中心主任，中国文物学会大运河专委会理事，淮安市政协原副主席。
来源：《江苏地方志》2024年地3期
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