加强流动人口服务管理的若干思考

    随着工业化和城市化的不断推进，流动人口的增长越来越快，服务管理的任务越来越重。如何探索加强流动人口服务管理的有效途径和方法，使流动人口在经济社会发展中发挥更加积极的作用，是摆在我们面前的一项现实而紧迫的任务。

    一、理清工作思路

    在总体思路上，提升理念、引导融合、提升素质、创新机制、优化服务、强化管理。在机制建设上，探索建立更加完善的四级组织网络、“居住证”制度、流动人口服务管理综合信息平台、出租屋“契约化”管理机制、出租房屋税收征管工作机制、流动人口服务维权工作机制。在服务上，达到就业有培训、劳动有合同、居住有改善、社保有拓展、维权有保障。在管理上，完善一套行之有效的管理机制，做到有机构、有队伍、有平台、有制度、有保障。

    二、正确把握关系

    一是接纳与排斥的关系。流动人口的劳动力成本相对较低，为台州的制造业发展带来了低成本优势，为台州制造业的发展作出了重要贡献，也成为今后台州制造业实现产业升级的重要依托。总体上对流动人口的作用应加以肯定，并把他们作为“新台州人”加以接纳。但我们也要看到台州社会的接纳能力还有待提高，尤其是教育等社会资源还比较有限，无条件地接纳所有流动人口可能会导致一系列社会问题。因此，对流动人口应进行有选择性地吸纳，即制定政策首先吸纳外来人口中高素质的群体，让他们成为与本地人同等待遇的“新台州人”，再根据社会承受能力的提高程度逐步放宽条件，接纳更多的流动人口。

    二是服务与管理的关系。全市流动人口从2000年的56.4万人到2006年的148万人，平均每年增长23.2％。大量流动人口的涌入，带来了一系列社会问题，加强流动人口管理已成必然选择。近年来全市的流动人口管理工作取得了很大成绩，在此基础上，要继续强化管理，改善管理方式，提升管理成效。同时，改变传统的防范式管理，实施先进的服务式管理，通过提高服务水平来提升管理效果，把服务融到管理过程中。只有这样，才能从根本上解决外来人口带来的社会问题。要克服“只管理不服务”和“只服务不管理”两种极端思想，努力做到服务、管理、教育、维权并重。

    三是分散与集中的关系。流动人口居住的高度分散与高度集中都不利于管理，高度分散提高了社会管理成本，增加了管理难度；高度集中有可能加剧流动人口拉帮结派，给社会管理带来压力。因此，采取外来人口相对集中居住管理办法比较妥当。既允许租赁私房为流动人口提供住所，又建设部分集中居住区，对集中居住区实行小区化管理，为其提供良好的居住环境和生活服务，这对于安定外来务工人员，加强治安防范和人员管理，不断优化流动人口集中地区的社会治安，具有积极的意义。

    四是主管部门与责任主体的关系。流动人口的服务管理必须形成“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与”的工作格局，坚持“属地管理”与“谁主管、谁负责”相结合的原则。“属地管理”就是各级党委、政府要将流动人口服务管理工作纳入本地经济社会发展的总体规划，明确主管部门，落实责任措施，确保流动人口服务管理工作取得实效。“谁主管、谁负责”就是各职能部门要明确责任，积极履职，主动抓好职责范围内的流动人口服务管理工作，共同做好流动人口服务管理工作。

    三、落实具体措施

    第一，走出认识误区，以“新台州人”的视角看待流动人口群体。流动人口中暂住时间较长的人员，已是台州的社会成员，是“新台州人”，在与常住人口一样平等履行公民义务时，在自我价值实现、社会认同、社会尊重等高层次需要层面有着同样的渴望。我们必须走出认识误区，以“新台州人”的视角重新审视流动人口群体，从构建和谐社会的需要出发，既要积极引导社会舆论消除歧视和偏见，积极推进本地居民和外来人员和谐共处、文化交融，努力营造“共处台州、共树新风、共保安宁、共创繁荣”的良好氛围；又要加快行政管理理念的归位，从防范式管理向以人为本的服务式管理转变，以市民化为流动人口管理的方式定位，把流动人口作为管理对象视为管理主体，不断激发“新台州人”的主体意识，让流动人口在某种程度上享受到市民待遇，体现政府对流动人口的关注和爱护。

    第二，创新工作机制，着力提高流动人口服务管理工作的水平和能力。目前，对流动人口的管理已经不再局限于原先的治安管理为主，涵盖了住房、就业、计划生育、劳动和社会保障、权益维护、子女就学、法律宣传和教育、精神和文化生活建设等方面。在管理模式上，要由比较单一的公安部门的治安管理为主的防范式管理向政府主导的服务型城市综合管理转变。与之相适应，对流动人口的各项管理工作的统一协调就不再适合由某一个职能部门来承担,而应该创新流动人口服务管理体制，建立健全“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与”的工作格局，并建立专门的流动人口管理服务机构进行统筹规划和协调管理。可成立流动人口服务管理委员会，作为市委、市政府的议事协调机构，主任由市委分管副书记担任，负责全市流动人口服务管理的组织领导和协调工作。委员会下设办公室（简称“流管办”），作为办事机构，负责委员会的日常事务，履行组织、指导、协调、督查、考核等工作职责，人员编制从紧从严控制，有关部门人员整合为主，并建立联席会议制度。流管办设置可有两种考虑：一是与市综治办合署办公。流管办主任兼任市委政法委副书记，这一体制主要考虑两者职能有相近和交叉之处，综治办在流动人口管理方面已经形成了一定的工作基础，可利用现有的综治资源和网络较快地开展工作；缺点是难以摆脱防范式管理的工作模式，统筹协调职能发挥有限。二是单独设立。参照市农办和市信访局的设立模式，作为市委市政府的双重机构序列，单位正职挂市委或市政府副秘书长。这一体制的优点是便于统筹协调，缺点是职能容易重叠，职能部门推诿扯皮现象可能加剧。县（市、区）可参照市里建立相应的组织机构，设立流动人口服务管理局。在此基础上，组织体系构架的一个重要方面，就是管理上要加快以条为主向以块为主转变,落实“属地管理”的原则，变突击管理为日常管理，变治安管理为基层社会管理。这就要求做到权责利的统一,将更多的管理权限下放到乡镇街道、村居,对承担大量日常工作的基层要保障其人财物的制度安排。建议在乡镇（街道）一级建立流动人口服务管理中心，配备相应的专门工作人员，参与综治工作中心集中办公。主要职责是为流动人口提供登记办证、出租房屋租赁备案管理、用工介绍、教育培训、计划生育、法律咨询、维护权益等“一站式”服务。流动人口服务管理中心下面建立专管员队伍，调整现有管理格局，将隶属公安派出所管理、使用的流动人口专管员队伍，以及从事流动人口计划生育管理等相关部门专门工作人员一并整合，由乡镇（街道）服务管理中心实行统一管理。人员原则上仍按500∶1的比例进行配备，人数不足的，由乡镇（街道）统一实行招聘录用。村、社区建立流动人口服务管理站，专管员人数由乡镇（街道）服务管理中心核拨，同时在村、社区干部中物色一定数量的流动人口协管员，配合专管员共同开展工作。

    第三，完善配套措施，促进流动人口服务管理工作的顺利开展。一是降低落户门槛，积极探索“居住证”制度。对在全市有固定合法住所和稳定职业或生活来源的人员及其共同居住生活的亲属，进一步放宽条件、简化手续，及时办理落户手续。对各类引进人才，以及在我市有房产、有正当职业或其他合法居住资格者，在全市持续居住一年以上且无不良行为记录的，又不愿在台州市落户或不符合落户条件的，可由本人申请办理居住证。对持有居住证的流动人口实行统一的规范化户籍管理，并在社保、就业、教育、卫生、居住等方面，给予市民待遇。这样就可以把申领居住证与流动人口的日常生活紧密联系一起，使申领居住证在不实施直接强制的条件下变为自愿而自然的行为。二是提高管理效率，加快建设流动人口服务管理综合信息平台。针对流动人口信息不对称、信息交流不畅通的现状，抓紧建设包括综治、公安、房管、税务、计生、劳动、教育、工商等部门信息在内的市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区、企业）四级联网的流动人口和出租房屋服务管理综合信息平台,开发设计集信息采集、传递、处理、跟踪反馈、任务完成评价、信息整理归档于一体的应用软件，实现四级管理组织网络和部门之间信息互通和资源共享，有效提升工作效率和服务管理水平。三是强化基层自治，逐步推行出租房屋契约化管理。在流动人口100人以上的村（社区）施行出租房屋契约化管理，实行“以房管人”。由乡镇（街道）引导和指导居（村）委会结合本地区实际起草《房屋租赁公约》，由居（村）委会组织力量对本地区出租房屋进行排查、登记，对符合公约中安全卫生等准租规定的出租房屋进行审核确认，发放出租“标识牌”。在此基础上监督房主与流动人口签订房屋租赁合同，对不按公约出租的房屋，由居（村）委会按照公约约定的约束措施进行自治制裁，对自治制裁仍不见效的重点违约户，由乡镇（街道）流动人口服务管理中心协调有关职能部门开展联合执法，依法进行处罚。同时对出租房屋进行登记备案，建立出租屋巡查管理机制，加强出租房屋的管理。四是强化经费保障，依法开展出租房屋税收征管工作。流动人口服务管理是一项社会公共事务，总的要求是建立以财政保障为主、出租房屋税收为辅的经费保障机制。一方面，加大财政投入力度，按登记流动人口人均40元的标准将流动人口服务管理经费纳入同级财政预算；另一方面，启动出租房屋税收征管工作。按照《浙江省个人出租房产税收征收管理暂行办法》的规定，结合我市实际，抓紧出台具体的出租房产税收征收管理规定，并在试点成熟的基础上，在全市范围内推开。各级财政部门应采取“定向来源、定向支出”的方式，将出租房屋税收地方留成部分，全部用于流动人口和出租房屋服务管理工作。

    第四，扩大公共服务，尊重和保障流动人口的合法权益。落实就业权、受教育权、政治民主权、经济利益权、安全卫生健康权和生活居住权等各项权益保障，着力解决影响流动人口切身利益的突出问题：一是逐步完善社会保险制度。强势推进工伤保险，深入实施农民工“平安计划”，把工伤保险扩面的重点放在农民工上，从今年开始所有用工单位都要依法为其全部职工办理工伤保险参保手续并督促企业全额缴纳工伤保险，确保工伤劳动者依法享受工伤保险待遇。研究建立适应农民工大病住院医疗保险制度，建立针对农民工的大病医疗费用部分社会统筹的保障机制，由个人缴费与地方财政的一定支持构成。积极推行有差别的社会养老保险制度，对拥有固定职业且已在城镇就业较长时间的农民工，将其纳入城镇社会养老保险体系，其养老保险费的缴纳办法可以视同于城镇职工；对无稳定职业且流动性较大的农民工，则可以设计一种过渡性方案，比如制定一定范围内不同档次的缴费率供其自愿选择，且规定凡招用农民工的企业必须根据农民工所缴纳的费率缴纳相应档次的基本养老保险费。同时，为所有参加养老保险的进城农民工建立个人账户。二是发展和谐劳动关系。依法规范劳动管理，切实解决工资拖欠和工资偏低问题。用人单位必须严格按照《劳动法》规定，与劳动者签订劳动合同，建立权责明确的劳动关系。各级政府要切实加强对劳动用工管理工作的指导和监督，用三年时间实现各类企业与劳动者普遍依法签订劳动合同，进行录用备案登记，并及时办理种类社会保险的相关手续。要进一步贯彻落实《浙江省企业工资支付管理办法》，严格执行最低工资标准，积极推行工资集体协商办法，建立健全建筑企业工资支付保证金、欠薪应急周转金以及工资支付情况监控等制度，加大解决拖欠农民工工资问题的力度，确保流动人口工资待遇的落实。三是改善居住条件。稳步推进廉租公寓建设，建设“新民之家”。将流动人口廉租公寓建设纳入相关城镇居住体系建设规划和工业园区配套设施建设规划，积极鼓励社会资本进入廉租公寓建设领域，同时对廉租公寓建设予以补助，在土地供给、城镇建设配套费减免等方面给予优惠，加快廉租公寓建设，努力改善流动人口居住条件。招用流动人口较多的企业要建设员工集体宿舍。玉环县按照集中居住60%（12万人）的目标，建设新民小区和企业外来员工宿舍楼，已建成可容纳100人以上的新民小区、企业外来员工宿舍楼各42家，近3.8万人入住。温岭市提出外来人员达300人以上的村，有条件的原则上要建一所新民之家，力争五年内使40％的外来人员入住新民之家。新建新民之家必须符合土地利用总体规划和城镇建设规划，房屋一般在3层以上，并能住宿200人以上，配置管理服务房、文体活动室、食堂和公厕等设施，实行封闭式管理，工业集聚区把新民之家建设纳入规划，并同步建设。四是加强教育培训。对流动人口的现行管理方式基本上都是“只管手脚、不管头脑”的管理方式,即当流动人口违法犯罪时才进行干预,而平时却疏于教育引导。改变这一现状，必须加强教育引导，变后置惩罚为前置教育，整合各类教育资源，利用各种载体，加强基本道德规范教育、基本行为规范教育、基本知识技能教育和法律法规宣传教育，加快构建全方位、立体式的“新台州人”教育培训体系，努力提高他们的文化技能、文明素质和就业竞争力。特别是要采取多种形式，加强对流动人口的法制宣传教育，不断强化他们运用法律武器维护自身权益的意识和能力。五是妥善解决流动人口子女义务教育问题。按照以公办学校接纳为主、民办民工子弟学校接纳为辅的原则，充分发挥全日制公办中小学在解决民工子女义务教育过程中的主渠道作用，同时将民工子弟学校纳入本地区教育事业规划，对办得较好的民工子弟学校积极鼓励、大力支持、正确引导，并尽可能地给予优惠政策和财力支持，落实外来民工子女同城待遇，维护教育公平。六是健全维权保障机制。依法保障农民工享有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民主政治权利，逐步扩大流动人口中党代表、人大代表和政协委员的比例。畅通流动人口的利益诉求渠道，及时帮助解决实际困难。进一步落实和完善便民措施，及时为流动人口提供法律咨询和法律援助。七是不断丰富流动人口的文化生活。广泛动员和组织流动人口参与社区文化和广场文化等种类文体活动，逐步将基层文化俱乐部、文体活动中心、图书馆等设施向流动人口开放，引导和鼓励企业建设集教育、娱乐、生活于一体的综合性活动场所，努力使流动人口“闲有所娱”，营造有利于流动人口社会融合的良好环境。