行政内容合法，是指行政主体按照法律的规范实施行政行为。行政内容合法是行政行为合法的一个重要方面。行政行为的内容不合法，行政行为当然违法。 日前，江苏省A市一家大排档的经营者陈某因使用了1公斤从B市带回的盐，被A市盐务管理局罚款1500元，又因没有及时缴纳罚款行被加倍收取滞纳金和被法院罚款共计5000元，还差点被拘留，理由是跨区域用盐。盐是真的，也符合当地的质量标准，只因为是从外市带回来的就被重罚，这样的处罚不仅当事人无法理解，社会舆论也颇多质疑。
一起常见的行政处罚案件，事实简单，法律关系明确，为何引发如此大的争议？A市盐务管理局的行政行为是否合法？这需要对行政行为内容的合法性进行分析。
笔者认为，行政内容合法，包括3个方面的内容。
第一，行政行为的内容必须符合法律宗旨、法律原则、法律规范，缺一不可。尤其是羁束性行政行为，要不折不扣按法律规范办事，不得有丝毫偏差。法律的根本宗旨是保护权利和维护公平正义的市场秩序，一般会在开篇第一条进行阐述。行政执法的目标就是保证法律宗旨的实现。在执法实践中，这方面往往被忽略，有的执法人员机械地理解和执行法律条文，作出与法律宗旨不符的行政行为，甚至与法律宗旨背道而驰。
从《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》《食盐专营办法》的立法宗旨及其具体规定看，食盐使用者只要不跨区域贩卖食盐破坏食盐专营秩序，不违反规定使用非碘盐危害群众身体健康，对其跨区域少量自用行为是不予禁止的。由此可见，A市盐务管理局作出的行政处罚与有关法律的立法宗旨不符。
第二，行政行为的内容必须符合法律的明确规定。A市盐务管理局的处罚依据是《江苏省食盐加碘消除碘缺乏危害实施办法》。根据该《办法》的规定，宾馆、饭店和机关、企业、事业单位的公共食堂以及饮食摊点，必须使用合格的加碘盐；所用加碘盐应当从当地盐业公司或者其委托的碘盐转批点、持有碘盐零售许可证的零售网点或者基层人民政府指定的碘盐送销机构购进。
笔者认为，该政府规章有两个重要问题规定得不明确。一是“当地”的范围不明确，是本省、本市、本县，还是本乡镇？跨本省的两个市算跨区域吗？二是没有对“跨区域用盐”设置罚则。该《江苏省食盐加碘消除碘缺乏危害实施办法》第四十三条规定：“宾馆、饭店以及机关、企业、事业单位的公共食堂和饮食摊点不按规定使用合格碘盐的，由县级以上盐业行政主管部门责令其使用合格碘盐，没收其非碘盐和不合格碘盐，并可处以2000元以下的罚款。”那么所谓的“跨区域用盐”属于上述“不按规定使用合格碘盐”行为吗？“没收不合格碘盐”包括跨区域的合格碘盐吗？
对于这些关键问题，该部地方规章并没有明确规定。在这种情况下，必须严格按照上位法的立法宗旨理解和执行法律。可见，A市盐务管理局作出的行政处罚并无法律依据。
第三，行政行为的内容必须在法定的幅度、范围内作出，做到公正合理。执法实践中，执法者不可避免地要行使行政处罚自由裁量权，但自由裁量必须公正合法，体现立法宗旨。《行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”《行政处罚法》第二十七条第二款规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”
在该案中，陈某是将在B市开店时没有用完的几袋盐带回A市经营大排档使用，盐的质量符合当地标准，并没有造成危害后果。如果认定陈某的行为属于跨区域用盐，扰乱专卖秩序，也应定性为轻微违法行为，依法不应予以处罚。该案实际上按处罚上限处理，违反了过罚相当的原则，因陈某拒不认罚而加倍收取滞纳金，更是错上加错，没有法律依据。
公权力“法无授权不可为”，私权利“法无禁止即可为”这是法治社会的基本原则。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，将法律作为治理国家、社会的准绳。徒法不足以自行，法律的全部意义在于实施。行政执法将抽象规则变为现实秩序的过程，是行政机关执行和适用法律的活动。执法者并非流水线上的操作工，不是简单地将案件事实与法律规则对号入座，就能得出答案。通过本案可见，即使是办理一件简单的案件也需要执法者运用法律推理的方法，通过寻求法律背后的原则，探寻法的价值和法的精神，依据普遍认同的公理、惯例进行判断，从而作出正确的行政行为，达到良好的社会效果。□辽宁省工商局胡明超
