加强党内监督的历史脉络

编者按中共中央近日颁布实施的《中国共产党党内监督条例（试行）》，是中国共产党成立以来的第一部党内监督法规，是党政治生活的一件大事。《党内监督条例》的颁布，是从严治党的一项重大举措，标志着党内监督工作进入规范化、制度化新阶段，对于从根本上提高党内监督工作水平，全面推进党的建设新的伟大工程，将产生重大而深远的影响。为了更好地宣传、理解《党内监督条例》，从今日起，本报理论部开设“《党内监督条例》系列谈”专栏，约请省内有关方面的专家、学者和从事实际工作的同志，分别从党内监督的发展脉络、党内监督制度、对一把手的监督、党内监督观念、党内党外监督、权利与义务的平衡等几个角度解读、领会《党内监督条例》。《中国共产党党内监督条例（试行）》是中国共产党成立以来的第一部党内监督法规，在党内监督史上将有十分重要的地位。实际上，中国共产党建党以来，对加强自身监督一直非常重视，尽管其中也发生过一些曲折，但是，党内监督不断向制度化迈进。在建党初期，党内监督处于萌芽状态。党的“一大”通过的中国共产党第一个纲领规定了集体领导制度，同时规定：“地方委员会的财政、出版和政策都应受到中央执行委员会的监督和指导。”1927年6月，中央政治局通过的《中国共产党第三次修正章程决案》确立了代表大会对中央委员会及中央执行机构监督、制约的职能。《决案》还增加了“监察委员会”一章，对监察机构的设置、职权作了规定。1934年1月，党的六届五中全会选举产生了中央党务委员会。在抗日战争的整个时期，中央党务委员会致力于维护和执行党的纪律，对党员进行奖惩，并将奖励和处分决定向全党公布。1945年党的七大党章是民主革命时期我党最完备的一部党章，它详细规定了民主集中制的基本要求，而且专门设立“党的监察机关”一章，对监察机关产生的办法、任务、职权、领导体制都作了明确的规定。新中国刚刚成立，党中央就于1949年11月作出了《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，成立了中央纪律检查委员会，进一步明确了党的各级纪律检查委员会的地位和在党内的监督职责。为了进一步扩大党内专门监督机构的职权，提高其地位，1955年3月党的全国代表会议把“纪律检查委员会”改为“监察委员会”，通过了《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，选举产生了中央监察委员会。党的八大把加强党内监督放在突出地位。邓小平同志在八大所作的《关于修改党的章程的报告》论述了执政党的地位使我们党面临着新的考验，为此，要“从国家制度和党的制度上做出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督。”八大党章“总纲”明确规定：“任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下和自下而上的监督。”在“党的检察机关”一章里，明确规定了党的中央和地方检察委员会的任务是，“经常检查和处理党员违反党的章程、党的纪律、共产主义道德和国家法律、法令的案件；决定和取消对于党员的处分；受理党员的控诉和申诉。”八大把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，以便于更好地监督党的机关工作。由于种种原因，党代会常任制没有能坚持下去。“文化大革命”十年浩劫，党和国家的监督机关被彻底砸碎，对党内监督的探索完全中断了。1978年12月党的十一届三中全会以来，党内监督进入了新的历史时期。十一届三中全会在党内监督史上有十分重要的地位，一是它强调制度监督。提出要使党和国家的民主制度化、法律化，公报指出：“国要有国法，党要有党规党法。”二是强调在党纪和国法面前人人平等。要求全体党员和党的干部，人人遵守党的纪律，党的各级领导干部必须带头严守党纪。对于违反党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，做到功过分明，赏罚分明。三是决定建立中央纪律检查委员会，强化党内专门监督机构的职权。全会选举产生了以陈云同志为首的由一百人组成的中央纪律检查委员会，规定纪委的根本任务，就是维护党规党法，切实搞好党风。此后不久，地方各级纪律检查委员会也陆续建立起来。1980年2月党的十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》，这个准则也是党的纪律，是加强党内监督的重要制度武器，至今，它作为现行党章的重要补充，仍然在党内生活中发生着重要的监督作用。1980年8月，中央政治局扩大会议讨论通过的邓小平《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，对加强党和国家的监督制度问题也做了深刻阐述，尤其强调反对特殊化，指出：“公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等。”“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”其中，“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”1982年9月党的十二大通过了一部比较完备的党章，党章对党的各级纪律检查委员会的地位、职责作了更加明确的规定。此后，各级党委和纪委在加强党内监督方面出台了许多规定，做了大量的工作。1987年7月29日中央纪委下发了《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》，这是“文化大革命”后最早的关于监督的专门文件。1987年10月党的十三大在党内监督方面迈出了比较大的步伐，主要有：建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度，适当增加中央全会每年开会的次数，建立中央领导机关的工作规则和生活会制度，加强对党的领导人的监督和制约，要求地方各级党组织也要相应建立和完善有关的议事规则、表决制度和生活会制度等。1988年8月、9月，中央纪律检查委员会关于《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》和《党的纪律检查机关案件审理工作条例》先后公布，为党的专职监督机构提供了可操作的工作制度依据。从1989年6月党的十三届四中全会以来，加强党内监督工作进入了一个新的发展阶段。这一阶段的主要特点是：第一，党中央对党的自身建设非常重视。从1989年8月中央发出《中共中央关于加强党的建设的通知》以来，中央连续发出许多有关加强党的建设的重要文件。多次召开中央全会讨论党的建设问题。第二，中央在重视党的建设的过程中，把加强党内监督列入党的重要议事日程。党的十三届四中全会以后，江泽民同志连续十次在中央纪委全会上发表重要讲话，对在新形势下加强党风廉政建设和反腐败工作，开展党内监督提出一系列重要思想。1990年3月党的十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》正式提出，中央纪律检查委员会要会同中央组织部拟定党内监督条例。1994年9月十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》指明了党内监督的实质、重点等，再次提出要完善党内监督制度，制定党内监督条例。1997年2月，中央印发了《中国共产党纪律处分条例（试行）》。2001年9月党的十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》则要求，要抓紧制定中国共产党党内监督条例。2002年11月，党的十六大报告提出要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督。强化领导班子内部监督，完善重大事项和重要干部任免的决定程序。十六大进一步为加强党和国家的监督指明了方向。党的十六大以来，胡锦涛同志代表党中央郑重表态，要以身作则，自觉接受全党和全国人民的监督，为各级领导干部作出了表率，出台党内监督条例的时机基本成熟。2003年1月，新一届中央纪委在充分吸收1990年和1995年着手起草工作、两次成立党内监督条例起草班子所取得成果的基础上，会同中央有关部门，集思广益，数易其稿，最后报中央政治局审议通过了《中国共产党党内监督条例（试行）》。《中国共产党党内监督条例（试行）》的颁布实施，是加强党的自身建设的一个创举。从党内监督尤其是执政党的党内监督的历史看，这个条例的颁布实施不是偶然的，它反映了执政党自身建设的规律，也反映了共产党执政的规律。认真贯彻这个条例，对于发扬党内民主，遏制党内外的不正之风和腐败现象，提高党的领导水平和执政水平，巩固党的执政地位，都将产生十分重要的意义。条例能否在党内生活中起到应有的作用，关键在能否得到贯彻落实。我们认为，当前我们需要做的事情，一是要广泛宣传这个条例，组织全党认真学习掌握条例的内容，这是认真贯彻执行的前提。二是要抓重点和核心。党内监督的重点是各级领导机关和领导干部，特别是主要负责人，领导机关和“一把手”既要严格履行自己的监督职责，又要自觉接受监督。条例的核心部分是十项监督制度，落实好这十项制度，是搞好监督的关键。三是全体党员都要增强民主意识、监督意识，正确行使党内监督的各项权力。四是必须有执行好条例的保障监督制度，对不认真执行条例的、违反纪律的各种行为，必须严肃处理，上级党委和纪委应该加强对条例的执行情况进行监督检查。五是要在执行中不断完善这个条例。在贯彻实施条例的过程中，也必然会有新的情况新的问题出现，因此，在实践中不断完善监督条例也是全党的重要任务。⑦5