江苏如何破解园区矛盾

来源：园区在线

园区在30多年的发展过程中不断壮大，作用愈发突出。但另一方面，水平重复建设、体制机制创新不足等问题随着城市的更新逐渐显现；同时，企业也对园区的环境形态、功能定位、运营理念等提出了新的要求；如何破解当前园区面临的主要矛盾，已经成为带动区域经济优化升级的关键所在。

本文以园区先行者、经济大省江苏近些年的园区经验为例，谈谈园区面临的主要矛盾和先进做法。

正文：

简单说，园区的矛盾主要集中在三点：空间、产业、体制。

江苏于上世纪八十年代、九十年代和2006年分三批次核准了诸多开发区，位置几乎都处于城市周边，随着城市化进程加快，早期开发对规划重视不够，空间布局随意性大，布局不合理而影响周边环境的情况日趋严重。

对发展谋划缺乏重视，发展思路粗放，建设品质与产业培育、科技孵化、城市发展要求脱节，这也是大多园区的通病。

在这一点上，苏州工业园前瞻性的规划和思维，20余年间一直被奉为产城一体实践的典范。

苏州工业园创立之初借鉴了新加坡和国际先进城市规划建设经验，自1994年园区开工起，共编制完成了300余项专业规划，形成了严密完善的规划体系，并建立一系列的刚性约束机制来保证规划实施始终如一，实现了“一张规划图，管了二十年”，保证了发展建设的科学性和可持续性。

完善严谨的规划编制体系

苏州工业园规划有一套庞大的体系：既有确定长远目标和宏观指标的“概念规划”，又有确定园区性质、规模、土地利用结构、总体景观等“总体规划”，还有建设指导和建设控制的“详细规划”,以及重点地段的“城市设计”、“景观设计”....为园区开发建设提供了科学依据。

原则性与灵活性的完美结合

苏州工业园的规划具有极强的严肃性，不仅对土地用途、规模提出了开发准则和严格管理要求，落实到具体控制指标，比如容积率、层高、大门朝向等也进行了定量，需落实到每一地块。

同时，为了让规划更合理，苏州工业园区在规划中率先引入‘白地’、‘灰地’等先进理念，对短期内不明确用途的地块实施弹性控制，有效提高土地开发效益和集约利用水平。

严格的规划管理制度

苏州工业园的规划具有极强的严肃性。在苏州工业园，任何人都不能凌驾于规划之上。为此，苏州工业园设计了一整套机制：园区将政府批准的规划公之于众，并实行总规划师负责制，行政管理层不能干预正常的规划审批，技术管理层无权更改已通过法定程序确定的规划，以制度有效制衡行政权力。

据不完全统计，苏州工业园区编制总体规划和各种详细规划花了3000多万元。

当年，苏州工业园制定规划时，许多人都说太昂贵了，而今天，所有批评者都改变了看法。原因是：值得。

产业上，从全国范围看，大多政府把园区定位为综合性，主导产业不明显，产业同质化现象非常普遍，个中又以低端制造业占比较大，且服务于“人”的功能弱化。

特别是，在扩大面积、城市化进程中导入的城市管理权和社会管理权，促使园区管理机构的工作偏离了原有主导“产业”的中心（对外经济技术合作、引进外资、推进科技创新、企业服务等）。

究竟如何实现园区产业的聚焦和转型？上海市委书记、原江苏省委书记李强曾提到：浦东新区、滨海新区发展多年，至今核心区都不大，却具有强劲的发展动力，江苏园区布局分散、力量单薄、配套跟不上，应该突出核心区、做出集聚。

李强基于江苏产业基础与园区现状，提出了清晰的路线图——“一特三提升”。

“一特”，就是着力打造特色创新集群，把培育特色产业集群作为基础，把加快集聚特色创新资源作为关键，把引才工作摆到重中之重位置。

“三提升”，一是着力提升土地产出率，树立“以亩产论英雄”的导向，按投入强度和单位产出水平，对“低产田”和“高产田”进行差别化的资源配置和政策支持；

二是着力提升资源循环利用率，推动前端的清洁生产、后端的废弃物资源化，促进上下游企业链接，努力实现能源梯级利用和物质循环利用；

三是着力提升智能制造普及率，积极创建智能工厂，有条件的园区要在智慧园区建设方面积极探索、先行一步。

这其中，一些鲜明的改革风向尤其值得关注。譬如“以亩产论英雄”的导向，这无疑是对以往开发区习惯的“铺摊子”、贪大粗狂式发展的一种反思与纠偏。

苏州工业园是率先实施“亩产论英雄”的江苏园区，苏州工业园严格落实土地节约集约利用措施，实行供地量和投资额、产出率、建筑密度、容积率等指标挂钩，且规定新建的厂房，必须用于生产，工业用地的生产面积必须达到50％以上，办公及其他辅助面积必须在25％以下。

实践证明，这些措施有效地防止了土地使用性质的变相转换，保证了苏州工业园总体布局的合理性。

同样，在昆山，在寸土寸金的用地情况下，“亩均论英雄”也已成为工业用地投资的重要标准。早在2013年，只有2.86平方公里昆山综合保税区，实现工业产值1757亿元，亩均工业产值超过4000万元。

园区体制机制问题长久以来多被诟病。园区管委会作为地方政府的派出机构，拥有一定的经济管理权限和社会管理职能，但在国家行政序列中定性不明，关键的权力往往不能下放给园区，致使园区在产业规划、土地征用、投资建设审批、人才服务等方面受到所在地方其他有关部门和政策条文的制约，一定程度上降低了管委会的服务效能。

此外，土地出让金和税收分配不够合理，除上缴中央和省相关费用外，返还或留存园区比例过低；管理绩效工资没有普遍实行，激励导向作用发挥不明显等，也是制约园区发展的重要因素。

在面临“政府简政放权”、“政府向政服功能转变”等这些不断深化的新形势下，政府园区运行管理的体制机制，也到了亟待优化的时候。

1、赋予园区建设发展最大自主权，给予园区管委会项目审批决策权限，允许在财政、土地、行政审批等领域先行先试；

2、园区设立独立财政体系，土地税收分成与土地出让收入按比例划拨管委会使用，上级政府从政策上支持园区资源整合、引导园区运营模式上创新，支持有条件的园区设立产业发展基金，积极进行市场化运作；

3、研究园区管理层竞聘上岗的动态人事管理制度。实行以绩效和岗位价值的灵活薪酬制度，并辅以市场化招聘、激励、考核机制。

4、理清平台公司和园区管委会的管控关系，各级政府授权园区管委会，对园区平台公司行使出资人权利。