陈宪
市场规制的目的，不是为规制而规制，而是为自由而规制，为更好的竞争环境，更公平的竞争。不偏离为自由的、公平的竞争而规制的目的，应当被规制者谨记。
路易吉·津加莱斯（Luigi Zingales）在“比较译丛”的第二本书《繁荣的真谛》（第一本是拉古拉迈·拉詹和他合著的《从资本家手中拯救资本主义》），其英文书名是A Capitalism for the People——Recapturing the Lost Genius of American Prosperity，直译的话，就是本书的最后一句话：“找回实现美国式繁荣的秘诀——以民为本的资本主义”。繁荣的真谛在哪里？答案是“民本的资本主义”。根据津加莱斯和大多数西方学者对资本主义的理解，答案亦可以是“民本的自由市场经济”。
自由离不开规制
津加莱斯撰写这本书的动力来自他个人的经历，通过切身的对比，他得到了这个答案。
他在该书序言中写道，对美国来说，我是一名外来移民，逃离意大利，是因为那里根深蒂固的不平等制度。移居美国，在于意识到这里能够比我的祖国给自己带来更加光明的未来。到美国后，现实也没有令我失望。他说，“我终于来到了这样的国度，梦想的边界不再依赖于我认识的人，而完全取决于自己的能力。”（《繁荣的真谛》，中信出版社，2015.8. 序言，XVⅢ页。下引自该书，只注页码）
然而，在美国生活一段时间后，他陆续看到了一些似曾相识的场景。第一个案例是1998年美联储对当时最大的对冲基金长期资本管理公司（LTCM）的救助。这个所谓由天才级的“量子专家”们创立的基金，实际执行的是非常简单的套利策略，同样不得不依靠极高的杠杆借款，以至于在少数投资策略出现差错后，整个基金就破产了。沃伦·巴菲特曾表示愿意拯救该公司，但它的救助方案会让之前的所有者亏光全部投资。美联储没有选择任其自然的结果，而是通过干预组织救助工作。尽管美联储牵头的这笔交易没有花费纳税人一分钱，但美联储利用道义劝告改变了正常的市场规则，更糟糕的是，LTCM的一位高层是美联储前任副主席。《金融时报》指出，这是一次美式裙带资本主义的典型案例。
此后，人们又看到小布什背离市场导向原则，越来越亲近大企业，例如，在2002年对进口钢铁征收关税，以保护本国制造商，给某些企业特殊优待以恢复其利润水平。那时的民主党也和大企业走得很近，发起“公私合作模式”（public-private partnership），用服务公益作为借口，从政府手中大肆攫取资金。
到2008年金融危机爆发后，“我目睹的则是美国的金融业在向意大利的裙带资本主义体制转变。甚至在某个方面，美国的情形还更为糟糕，因为与意大利人不同，美国人不可能把所有罪责都归咎到一个人身上。我们大家都是贝卢斯科尼。通过退休基金和股票投资，我们每个人都成了那些利用游说来攫取纳税人财富并控制政治生活的公司的股东。”（序言，XXI页）为什么“美国人不可能把所有罪责都归咎到一个人身上？”就像爆发那么大的金融危机，主管当局的最高领导人格林斯潘跟没事儿人似的，这明显就是制度设计的问题了。
但是，这位自由市场经济的坚定信徒认为，“美国有着能够改革自身的DNA。与大多数其他国家的公民不同，美国人对竞争的力量有着强烈的共同信念。……竞争是进步的巨大源泉。改进经济制度需要更多而不是更少的竞争。其他许多国家的民粹主义会带来煽动家和独裁者，而美国却有着保护弱势群体的积极平民主义传统。（特朗普现象究竟是前者，还是后者，还需要继续观察。笔者注）……‘民本资本主义’并不是一个矛盾，而是一个希望：希望通过最好的美式平民主义传统与强烈的市场导向信念的结合，扭转现有制度的堕落。”（序言，XXI页）津加莱斯的这一自信是否真有牢固的基础，是否能够实现，还有待美国结构性改革的实践。
如何让资本主义或自由市场经济，从“裙带”、“关联”、“特惠”回到“民本”，津加莱斯在本书的第二篇“解决之道”，介绍了他所建议的办法，基本的想法是，“利用自由市场和竞争来解决我们面临的经济与社会问题，而不是回避。”他特别强调，“我所主张的改革不是要压抑自由，而是为促进自由。”（112页）具体的建议，大致就是这一篇每章的标题：机会平等；以竞争对抗不平等；基于市场的伦理（社会习俗的作用）；对游说的制约；简约为美（简化监管）；好的税收和坏的税收（用好的税收，如庇古税）；改革金融业；给民众的数据（信息公开）；扶持市场，而非扶持企业。他认为，上述解决建议的共同点，是它们都依赖于人们对自由的渴望。
一如津加莱斯对这本书的解释，“本书既非学术专著，也不是对最近的经济学研究成果的时新总结，而是致力于剖析美国经济制度的问题，并强烈地呼吁变革。”（序言，XXI页）所以，他从提出问题直接到具体建议，中间省略了一些环节：从理想的自由到现实的自由，中间还需要规制或监管（regulation）的环节。其实，这个环节存在于津加莱斯的“解决之道”中。
从自由到规制的逻辑
从自由到规制的逻辑是什么？经济学、政治学、法学和社会学，相关学科的视角会有不同。这里是一个经济学的讨论。
“自由”的经济学内涵就是“竞争”，自由竞争之谓也。“斯密的革命性理念在于：竞争是良性的力量。”（36页）但是，在现实的经济生活中，竞争经常受到来自垄断（独占）的干扰。多年来，人们讨论的垄断主要是下面三种情形。
规模经济是一种似是而非的垄断。早在19世纪90年代，英国经济学家阿尔弗雷德·马歇尔就提出了规模经济与垄断两难，即“马歇尔冲突”：大规模生产能力给企业带来了规模经济性，使产品的单位成本不断下降，市场占有率不断提高，其结果导致市场结构中的垄断因素不断加强，而垄断的形成又阻碍竞争机制在资源配置中的作用，使经济丧失活力，从而扼杀自由竞争。其实，问题的关键是在这一过程中，企业是否得到政府的扶持，只要其间没有政府的扶持，那么，规模经济本质上是企业竞争力不断提高的结果，是其获得超额利润的行为使然。目前，有关国家政府只是在企业并购时，设置必要的审查及审查标准，如设置市场占有率的上限。可见，规模经济是否构成有违竞争的进入障碍（法律意义上的垄断），关键是有无不恰当的政府干预。
自然垄断是真正的垄断。所谓自然垄断，是指当一种产品或服务由一个厂商提供时最经济，即成本最低，其原因来自技术方面。这一类产品或服务主要是管网状提供的产品和服务，如供水、供电等，在一定的区域存在两套或两套以上管网，其成本将大幅度提高，所以，人们不得不接受自然垄断这一事实。在自然垄断中引入竞争的努力已经持续了数十年，其主要办法是在一套管网中，让多个供应商通过竞标提供产品和服务。自然垄断可能产生的最大问题是厂商操纵价格，其背后必然是厂商游说政府主管部门，进而俘获政府规制价格的行为。所以，反自然垄断的价格操纵能否奏效，最终取决于政府的规制。
行政垄断本质上是政府管制（control）。我们现在所说的行政垄断，就是由政府审批所形成的进入障碍，如政府发放的许可证即经营牌照。所以，完全没有必要在垄断和反垄断的框架中讨论所谓行政垄断，它本身就是一个政府职能及其改革的问题。倒是要指出，由于政府管制的存在，政府与市场、与企业间的关系变得异常复杂，企业在面对市场的同时，也不得不要面对政府，面对政府的管制和税收（这是政府和企业关系的两个基本点）。进一步引发的问题是，政府的管制和税收如何受到规制？这是津加莱斯在本书中讨论的一个重点。
“马歇尔冲突”的产生，源于完全竞争假设的放松，以及内在于完全竞争假设的完全信息假设的放松。在完全竞争、完全信息假设下，市场和企业本质上是等同的，但是，这两个假设都已经成为特例，不完全竞争、不完全信息是市场活动的常态。由于不完全竞争、不完全信息，诺贝尔经济学奖得主罗纳德·科斯指出了交易成本不为零这一基本事实，因此，“企业是替代市场而产生的”，市场和企业就构成了一对关系，一对同样异常复杂的关系。由此，企业作为市场经济的主体，成为现实经济活动的决定性力量，成为经济学研究和分析的基本对象。企业主或企业家的基本动机和行为，就是通过规模经济、承担风险，关键是创新等为数不多的手段获得超额利润，而市场的本质则是通过竞争促使利润率的平均化。企业和企业家追求超额利润，市场使超额利润平均化，这个周而复始的过程，就是竞争机制作用的结果，就是市场的“民主化”过程。
包括津加莱斯在内的经济学者已经充分认识到，引入市场和企业这一对关系，是一件至关重要的事情，因为“企业和市场的运作方式不同”（45页）。企业是按照指令运作和控制的经济单位，或者说，就是计划经济的经济单位，它们保持效率并充满活力的前提，是因为身处竞争环境。津加莱斯说，“企业是自由市场大海中的社会主义岛屿，它们的市场权力（market power）越小，整个体制就越接近于亚当·斯密的理想模式；企业的市场权力越大，体制就越带有社会主义的特征。如果整个经济都被一家大企业所控制，那样的资本主义体制同社会主义（即计划经济，笔者注）又有什么本质区别呢？”（47页）所以，就像政府的权力需要规制和制约，企业（尤其是大企业）的权力同样需要规制和制约。由此才能保证市场经济的自由，或自由市场经济的有效运作。
何为规制？一般地说，它是指政府根据相应的规则（包括法律、条例、规章和标准等）对微观主体行为实行的一种干预，是公共政策的一种形式，并通过设立政府职能部门来具体实施。应该说，在成熟市场经济国家，这一套规制的运作已经相对完整，并产生了积极的作用。但是，随之而来的问题是，如何不断完善缺失的规制，譬如这场金融危机后暴露出来的金融监管缺位；如何对已经实施的规制进行效果的后评估，并根据评估的结果进行调整。更为重要的是，如何来规制即
监管规制者，防止诸如选择性规制，滥用规制的问题。正是因为规制者可能存在的种种问题，试图纠正市场失灵的规制本身失灵了，正如津加莱斯所说，“最大的市场缺失恰恰是设计市场规则的权力本身。”（222页）这就完全可能导致规制不能达到其设置的目的。人们对规制的怀疑、不信任，甚至要求规制越少越好，就与规制者失灵有关。但是，这种近乎民粹的要求是无助于市场经济发育和发展的。问题在于教育规制者，监管规制者。由此才能使理想的自由市场经济落地，落到现实且有效的市场经济的大地上。
无论在《从资本家手中拯救资本主义》，还是在《繁荣的真谛》，作者都在呼吁，重新关注市场经济的制度基础、政治基础。规制市场、规制企业、监管规制者，无疑是其中的重要组成部分。其中，规制企业比规制市场更重要；监管规制者则是重中之重，难点中的难点。
规制中常见的几个问题
回到津加莱斯的“解决之道”。我试图在整理他的主要观点时，归纳几个规制中的基本问题。
规制究竟为了什么？答案很简单：规制的目的，不是为规制而规制，而是为自由而规制，为更好的竞争环境，更公平的竞争。“资本主义制度的真正天才之处不是私有财产，也不是利润动力，而是竞争。……竞争是自由市场给我们带来如此丰厚的经济成果的终极因素”，但“竞争要想实现奇迹离不开规则”（226页）。明确规制的目的至关重要，因为在现实中，规制往往成为规制者实现其某个目的的工具，甚至为既得利益集团所左右。不偏离为自由的、公平的竞争而规制的目的，应当被规制者谨记。
所以，尽管规制必不可少，但要控制在一定限度之内。“药方可能比疾病本身更坏。”（同上）在“监管的迷思”一节中，津加莱斯专门讨论了这个问题。“如今，反对监管的大多数经济学家并不认为没有监管的市场总能带来最好的结果，他们只是不信任制定监管规则的政治决策过程。如果监管程序被既得利益集团俘获，实际的监管措施的效果可能比市场失灵还要糟糕得多。”（169页）他说，这一立场应归功于科斯，他曾告诫经济学家别拿现实世界的市场扭曲同理想化的政府干预做对比，并把这种做法命名为“天堂谬误”（Nirvana fallacy）。“我们需要用现实的市场扭曲同现实的政府干预进行比较权衡，科斯认为，这样做既不会过分美化监管，又不至于将其完全排除。”（169页）这是关于规制的正确立场。
那么，规制的重点在哪里？除了规制者本身，在市场和企业之间，企业是重点。对于市场，关键的问题是机会平等，并引入更激烈的竞争，这恰恰是规制企业的最好办法。例如，在赢家通吃型市场中，赢家未必是最好的企业，即便它就是效率最高的企业，这种通吃型经济同样需要政治扶持，会孕育特惠市场经济。因此，要通过设置并执行相应的规制，减少“赢家通吃型经济”的负面效应。对于市场扭曲，“在大多数情况下，我们只需要最低限度的监管来防止此类扭曲”（141页），因为“我们有充分理由担心所有立法干预都只能进一步扭曲市场。更为有效的策略还是让这些掠夺行为名誉扫地”（142页）。可见，监管主体行为远比干预市场为好，这也和“扶持市场，而非扶持企业”的建议同出一辙。
从行业的角度看，金融业无疑是一个重点。“解决之道”中的一章“改革金融业”，集中讨论了这个问题。对于金融业的规制，首要的是监管架构。津加莱斯上来就直言：“美国的金融监管架构类似于沉积岩：每一层都是危机的遗迹，而没有什么因素把各个沉积层联系起来。”（202页）中国去年以来两轮“股灾”也反映了监管架构的问题。美国金融监管架构中的主要机构几乎都是危机的结果，它们之间交叉重叠、互相扯皮就不令人意外了，进而，不同机构之间缺乏协调可能导致产业界完全脱离监管。他提醒到，尽管开展金融创新的理由是需要扩大分散风险的范围，并希望减少制约融资的摩擦因素，但是，并非所有金融创新都具有这样的积极作用，某些创新设计是为减轻税负或规避监管，还有些是想愚弄投资人。
津加莱斯通过指出一个市场经济的常识，“自由市场的基础设施和流动性——同时存在许多买家和卖家——是纯粹的公共品：所有人都可以免费受益”，也同时指出自由市场，尤其是金融市场面临的根本挑战：“单个的市场参与者，特别是掌握权力的人，却能通过限制竞争和排挤流动性来获取更多好处。”这意味着“不受限制的交易自由可能导致潜在交易者被锁死在流动性干涸的状态，制约市场的发展”。他列举数例，说明监管之必要，例如，“证券市场之所以需要监管，是因为在匿名市场中声誉不再能制约欺诈和违规等行为。”（207页）尤其重要的是要评估大型金融机构的风险，监管应该保护大型金融机构的系统性相关债务，并确保在出现破产时，是由这些机构而非纳税人来偿还债务。
金融市场的本来意义是，“帮助一文不名的创业者将他们的梦想变成现实，让普通人拥有自己的住房。”（213页）因此，金融只是一个工具，将它拔高到现代经济核心的地位，是不必要的；将一国经济“金融化”，将是一场灾难。津加莱斯试图设计一种对市场友好的金融监管体系，从解决市场中缺乏效率的地方入手，重构为实体经济服务的金融体系和金融市场。
税收有三个基本功能，筹集财政收入、协调激励和收入再分配。第二个功能时常被忽略。哪些税种既能筹集财政收入，又能协调激励？这何尝不是一件两全其美的好事。政府的管制，有时也包括规制，经常是采取限制或禁止等糟糕的强制办法，但如果能够用税收来协调激励，我们何乐而不为呢？津加莱斯提出了“坏的税收”和“好的税收”的概念。“大多数旨在筹集财政收入的税种都对激励有扭曲作用，特别是对人们的工作意愿”（195页），这些税种往往就是“坏的税收”。他告诉我们，欧洲哪个国家（个人所得税）的最高档边际税率越高，其俱乐部在欧洲冠军联赛中的成绩就越差。由此推论，“如果企业家们的行为与运动员们相似，那么高边际税率的代价就会相当大。”这里的代价是多方面的，不仅是创业创新激励的代价，还会付出道德风险和社会诚信的代价。因此，津加莱斯主张通过“好的税收”来筹集收入，以减轻上述扭曲。
好的税种在筹集收入的同时，将必要的规制内在其中，以达到激励协调，乃至激励兼容的功能，进而让税收成为规制的工具。税收本来就是一种制度安排，如果它能够使行为人追求个人利益的行为，正好与实现集体利益最大化的目标相吻合，那么，这个税种的制度安排就达到了协调激励、激励兼容的目的。例如，庇古税，“目的不是增加财政收入，而是调整被扭曲的激励。但如果确实带来了财政收入，我们可以获得双重利益：既改进了效率，又不需要依靠扭曲性的税收来负担政府开支。如果把医疗保险计划和医疗救助计划的支出视为社会其他人群所负担的成本，那么烟草税就是典型的庇古税。”（198页）还有资源税，也是典型的庇古税。
除了硬规制，是否还有软规制？答案是肯定的。主体间的信任、主体的社会责任，以及公民资本、社会习俗，都被视为软规制。津加莱斯引用诺贝尔经济学奖得主肯尼斯·阿罗的话，“有充分理由认为，世界上许多地方的经济落后是因为缺乏共同的信任。”（148页）现代经济体中的普遍信任，是一种对于群体或社会中的随机成员的信任，能促进市场发展、交易繁荣和文明进步。他特别强调了公民资本（civic capital）——泛指促进人际合作的价值观和信仰，对信任的积极作用。然而，公民资本的形成和积累，远不像实物资本、人力资本那么简单。一国（地区）公民资本水平与发生逆向选择和道德风险的频率呈反比关系，他用策略性的抵押贷款违约，说明公民资本对经济的影响。尽管它也与教育有关，但各国历史中形成的社会习俗对它的影响同样很大。“大多数宗教认同经济上有利的某些社会习俗。我的研究发现，平均来说信教者表现出来的处世态度有利于促进市场的运转。当然这并不适用于所有的道德规范和社会习俗……所以，在社会习俗与经济上有利的习俗之间不存在完美的契合。不过，敏感的社会习俗可以促使个人将其行为的后果内生化。虽然大多数经济学家主张用税收或监管来处理这样的外部性后果，我却倾向于在可行的情况下依靠社会习俗，这些社会习俗来自社会共识，而非政治决策程序。”（160页）软规制有时效率较高，成本较低。
规制是要付出代价的
规制的精准实施和有效实现是一件难度很大的事情，它至少将遇到两道屏障。
规制将遇到利益的阻扰。就像人的自由而全面的发展，是具体的每个人，而不是抽象的人一样，自由是每个个体的自由，个体理性成为判断是否自由的尺度。但是，每个个体的理性即利益最大化与集体利益、公共利益最大化之间的关系，时常呈现出复杂的、不一致的情形。这里，一个重要的观察视角是，个体利益是多元的、分层的，会形成不同的利益集团，所以，个体利益、集团利益与公共利益不一致是常态。社会通常要通过协商达成一致，少数服从多数意义上的一致，规制在这里就是协商的程序。按照程序得出结果，大家都服从这个结果。尽管结果可能有瑕疵，甚至较大的缺陷，但程序是事先约定，必须遵守；且其他结果未必优于这个结果，除极少数情况下。如果发生这种情况，那就是为规制（程序）、为民主支付的代价。世界上没有不需要支付代价的东西。
任何体制一经形成都会内在保护既得利益的制度安排。这些制度安排如果需要打破，即进行改革，当然会遇到既得利益集团的抵制。所以，改革的难度是不言而喻的。设定一个时间目标，试图务期必成的任何愿望都是会落空的。改革要攻坚，但更要因势利导。利用增量调整，做帕累托改进，当然很好，但更多的改革是通过建立新的规制，以替代旧的规制。其间，利用正义的力量和既定的程序，瓦解保护既得利益的旧规制就成为问题的关键。
建立新的规制是要付出成本的，因为有时是矫枉过正，成本还可能很高。我们经常为宽松的宏观经济政策付出很大的代价，现在进行供给侧结构性改革，就是要为建立新的规制付出代价。这就是第二道屏障，将遇到来自效率的困扰，甚至创新的困扰。这是因为，为了公平正义，我们有时要牺牲效率，就像我们在说“效率就是生命”时，经常牺牲公平一样；有时还要牺牲创新，这也是难免的。监管和创新就是一个两难选择，失之于宽的监管看似有利于创新，但会积累风险，甚至酿成危机，2008年的这场金融危机就是一个例证。市场活动的实践表明，监管会影响到创新，但这些牺牲往往是短期效应，就长期而言，新的规制一定带来更大的效率，更多的创新。
最近发生的一系列与监管缺位有关的事件或领域，如“魏泽西事件”，约租车领域，再次深刻地表明，监管对于保护每一个公民的生命安全是何等重要。实施的难度不应成为放松、乃至放弃的理由。当必要的规制需要让渡部分自由、效率和创新时，我们的选择应当是毫不犹豫的。
最后，笔者对regulation的中译“规制”提出另一个译法，即译为“规治”。Regulation的另一个中文表达“监管”，就是依规治理（也是依法治理）的意思。这里，“规”即规则、制度，包括法律、规章、标准等。“规治”应该是更加贴切的翻译。因为大家已经习惯将regulation译为规制，所以，本文沿用这一译法，但以后是否可以用“规治”，还望学界同仁见教。
（作者为上海交通大学安泰经济与管理学院教授）
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