乡村振兴规划涉及几十上百个目标。所有目标实现都建立在巨大的资金投入基础上,盘活土地资源的确可能有助于增加财政收入。因此,落实到一些地方的乡村振兴的政策体系就容易形成一种倾向:规划目标的实现都建立在土地的基础上。比如,许多地区对土地增减挂钩、宅基地入市改革等政策都寄予厚望。但如果一个政策体系中的所有政策都建立在其中某一个政策成功的基础之上,这不符合规律。
事实上,这已经有了不少经验教训。比如,土地增减挂钩政策的初衷只是调整土地指标管理与地方经济发展需求之间的矛盾,但随着地方政府越来越多地运作增减挂钩政策,部分地方出现了为了获取土地指标而拆农民的房子、人为扩大禁养区等政策冲动。
所以,我们需要正视乡村振兴的设计体系或方法论。建设乡村,眼睛不能只盯着土地,何况,从目前情况看,指望农村土地作为资金最大来源,也不现实。有两个问题需要打个问号,第一能不能盘活?第二能盘活到什么程度?建设乡村的投资都是刚性的,花钱都是实打实的,所有的基础设施建设和公共服务供给均有刚性支出的特征。但在大多数地方,盘活土地这件事却没有一个标准。即便盘活了,以后如何维系也没有形成机制体系。
眼睛只盯着土地,说白了就是盯在了盘活宅基地上。因为农地政策已经很明确了,基本农田受到“长牙齿”的保护,动不了,所以能动的资源就是宅基地。但是宅基地能够产生的市场容量其实很小,更何况宅基地入市改革很多问题还尚在讨论之中。
以土地为中心,在城市化中都会出问题,何况是乡村?一些城市严重依赖于土地财政,高度依靠房地产,城市发展就不能长久和健康。因此,良好的城市发展都不是以土地为中心,或者说看上去是以土地为中心,但实际上是以产业为中心,也就是以人为中心、以经济为中心。搞土地是为了发展产业,而不是用来盖房子,土地只是一个表象,背后是发展产业,获得税收,发展经济,这才是核心。而以土地为中心,只盯着土地,就是把土地拿来盖房子、卖地皮。
按笔者的理解,宅基地首先是生活居所,服务于农民家庭再生产和生活品质提高。其次是生产资料,服务于农民的生产需要。这两个属性决定了宅基地是附属于农业生产和乡村生活的。现在,随着城市化的推进,这两个功能确实在弱化,但宅基地的基本属性没发生改变。
为什么有些地方的人觉得宅基地很“值钱”?是因为这些地方的农村已经城市化了,事实上已经和城市连成一片。宅基地及村民的房子,不再是服务于农业生产,而是服务于城市工业和商业需要。即便保有农村的形态,也还是服务于市民的休闲需求,宅基地性质完全改变了。在制度上,农民使用的仍旧是宅基地,其实这个地方已经城镇化,附着在宅基地上的价值,不再是农业产值,而是工业和服务业的产值。也就是说,哪怕这个地方不种田,也不盖什么东西,但因为城市化了,假如按平均亩产来算,就可以达到这么多产值。因此,宅基地看上去“值钱”了。
反过来,一个偏远的纯农业性地区,也要盘活宅基地,变成巨额财富,这不现实。而恰恰是这些广大的城市化水平不高的中西部地区,最需要乡村振兴。笔者在一些欠发达地区调研,发现一些地方政府和资本对开发空心村的宅基地颇感兴趣。少数废弃村庄的宅基地或许可以盘活,但若指望通过开发宅基地来全面振兴乡村,就是缘木求鱼。并且,如何在开发过程中保证已经搬迁了的农民的权益,也是一个重大问题。毕竟,乡村振兴归根到底是为了人民幸福。笔者认为,在全面实施乡村振兴战略进程中,各地都要避免以土地为中心,而是要以人为中心、以发展产业为目标。
吕德文:武汉大学中国乡村治理研究中心研究员
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