成都确权纪实

“应确尽确”何以实现?

阳春三月，走进“天府之国”成都大地，扑入眼帘的，是金灿灿的油菜花和满目生机的绿色。而最引人注目的，是这里赏心悦目的新农村风貌，以及定格在农民笑脸上如花的幸福。

“红本本，绿本本，确权变成了金票子。”对四川成都的农民来说，触手可及的幸福始自“产改”或者说是“确权”——这原本陌生的新鲜事物，今天已经成为具有点石成金魔力的、改变他们命运的“金钥匙”。

都江堰市柳街镇鹤鸣村的村口，巨幅宣传牌上，“成都统筹城乡综合配套改革实验区 中国农村产权制度改革第一村”两行大字赫然醒目。在簇新的农家楼下，村党支部书记刘文祥自豪地向我们讲述起产改带来的翻天覆地变化。

确权颁证前，土地产权不明晰，要素流动无基础，村民务农收入，年人均纯收入约300元。确权颁证后，农民手中的土地资本化，价值陡增。通过确权颁证，农民固有的土地资源具备了向土地资产转换的条件。土地集体流转后，每亩租金收入850斤大米，按市场价折合约1200元，人均土地租金收入600元。村民在当地务工，每年可挣得六七千元，与土地流转前比，收入增加了很多。而且通过土地整治项目，村民住上了“小洋楼”，增加了耕地面积，土地使用方还为农民提供了数百个就业岗位。鹤鸣村村民做梦也没有想到，手里的“红本本”这么快就让他们过上了安居乐业的好日子。

鹤鸣村只是成都产改的一个缩影。自2007年获批全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，成都市以“还权赋能”为核心，矢志建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度，将农村土地确权登记发证作为改革的首要环节和基础工程大力推进。目前，该市已完成全市256个乡镇(街办)、4267个村(社区)、3万多个村民小组、172余万农户的确权登记发证工作，全市土地基本“应确尽确”，并全部纳入数据库，实现了城乡一体的地籍精细化、常态化、信息化管理。

今天，“红本本”带来的实惠，已经让越来越多的成都农民尝到了甜头。2008年10月28日，成都在全国率先挂牌成立了综合性的农村产权交易所。交易所将为林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权等项目提供专业服务。2011年，成都农村产权制度改革确权颁证基本完成，耕保基金全部筹集到位，累计发放耕保基金40多亿元，惠及176万农户，涉及耕地590万亩;农村产权交易流转2.7万宗，金额21.2亿元。

中央提出力争2012年底基本实现农村集体土地确权登记发证全覆盖。然而，在很多地方，这项工作依然是不折不扣的“老大难”。权能不完善、政府有抵触、百姓不配合、经费有困难……诸多掣肘。成都的“应确尽确”是如何实现的?

政府定下响当当的规则：确实权、颁铁证

都江堰市天马镇向荣村，掩映在绿树翠竹中的一幢幢新建的农家宅院引人注目：粉墙黛瓦，青砖红顶，竹篱小院，错落有致。宽敞整洁的庭院里，热情的女主人应我们的要求，大大方方亮出了“家底儿”，红红绿绿的证书、本子码了一大桌：《土地承包经营权证》、《房屋所有权证》、《耕地保护合同》和《股权证》……

记者翻开《集体建设用地使用权证》，发现上面关于土地的信息十分精准、详尽：证号、地号、所有权人、使用权人、地块图斑、四至、面积以及对应的耕保基金标准、数额等台账信息，应有尽有。

“成都的农民，现在手里都有‘五证一卡’。五证是集体土地使用权证、农村土地承包经营权证、房屋所有权证、林权证和集体拥有的集体土地所有证，‘一卡’是可转入社保的‘耕保基金卡’。” 同行的村干部说，农民最大的财产，一是土地，二是房屋。有了这“五证一卡”，农民对自己的土地、权利清清楚楚，不再是一笔糊涂账。

他告诉我们，现在向荣村所有的土地全部确了权、发了证。包括没有确权到户的土地、房屋，比如村道路、沟渠等，凡是集体的，也都量化、分摊到每一户。凭集体土地股权证，村民就有权享用集体土地上的收益。

在成都，确权登记发证有一个响当当的说法：确实权、颁铁证，其核心理念是要对全市每一块集体土地进行精确的实地测量，彻底理清农户之间的人口、土地关系，把各项权利真正确到每家每户。

同样是与第二次土地调查工作同步部署，成都市集体土地确权工作加入了大量“高难度”的“自选动作”。比如坚持以宗地为管理基本单元，坚持所有权确权到组、使用权确权到户，坚持集体建设用地使用权采用1∶500大比例尺地籍测量，坚持数据建库及图属一致，确保将面积搞准、权属搞实……

为确实权、颁铁证，成都市在确权的试点探索中总结了四句话工作标准：五个一致、应确尽确、程序规范、群众满意。主管地籍工作的成都市国土资源局副局长黄晓兰向我们解释，“五个一致”就是要求做到土地、台账、证书、合同、耕保基金——对应，账(证)实相符;“应确尽确”要求，只要是农村集体土地及集体土地上的构(建)筑物，除违法违规占用的土地和建设的构(建)筑物外，都应进行确权、登记、颁证，保证改革不留“死角”;“程序规范”要求必须严格执行组织动员、调查测绘、方案议决、结果公示、确权颁证、耕保基金发放的农村产权制度改革工作程序，关键步骤不能省，基本环节不能少;“群众满意”要求通过建立第三方调查评估机制，邀请国家统计局成都调查队等单位对农村产权制度改革作第三方调查评估，进行满意度测评，通过建立纠纷调处机制，化解矛盾问题，做到让群众满意。

政府除了定规则，还要抓监管。黄晓兰告诉记者，“任何环节出了问题，都要一步一回头。”2010年2月至6月，围绕宣传动员、群众知晓、干部认识、民主管理、程序规范、纠纷调处、政策执行、合同签订、公示颁证、耕保基金发放和群众满意等内容，成都开展了确权颁证工作“回头看”，查找问题、发现问题并进行整改。一些地方一开始掩盖矛盾的“确空权”做法被及时纠正，“五个一致”、“应确尽确”的目标最终得到夯实。

“为什么一定要坚持确实权、颁铁证? 为什么成都能够做到确权到组到户、‘应确尽确’?动力源自成都市城乡统筹的改革目标。”成都市国土资源局局长曾敏坦言，“如果不是为了改革，如果单纯只是为了行政管理，这项工作绝不会做得这么彻底”。

2007年6月，成都获批全国统筹城乡综合配套改革试验区。2008年1月，成都市委出台《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》。以市场化为导向，以‘还权赋能’、‘农民自主’为核心，以建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度为目标的产权制度改革，决定了这项工作必须高标准、严要求。“如果不将权利落实到组、到户，这项工作就没有任何意义。”曾敏说。

如果说农村产权制度改革是成都统筹城乡试验区改革“深水里的第一块硬石头”，确权颁证工作就是撬动这块“硬石头”的支点。这一步是迈向城乡统筹的起步，也是金字塔工程的塔基。确实权、颁铁证，成都市统筹城乡的第一步核心目标圆满落实。全市3.5万本集体土地所有证发放到组、173万本集体土地使用证(其中宅基地172万本、集体建设用地1.0万本)和176.5万本农村土地承包经营权证发放到户。这个成果本身就是对成都 “确实权、颁铁证”的最佳注释。

农民做主人：“我的地盘我做主”

在鹤鸣村村委会一楼的产权改革陈列馆中，一张鹤鸣村八组现代“鱼鳞图”引起了我们的兴趣。那是一张承包地实测确权图。在一块块大小不等、细碎而不规则的地块图斑内，认可了面积、权属的村民按上了一个个红手印，远远望去就像一张“鱼鳞图”。

从确权前“产权边界不清、权属不明、矛盾错综复杂、历史遗留问题众多”，到村民按手印认可的确实权、颁铁证，“鱼鳞图”诠释了一个公理：智慧在民间——依靠群众是化解一切疑难杂症的灵丹妙药。

“不确权，风平浪静。一确权，矛盾、纠纷全浮出水面了。” 鹤鸣村村支书刘文祥至今感慨。他说，刚开始确权的时候，老百姓不理解、不配合。后来懂得了“红本本”的作用，农民对自己权利的主张比谁都积极。可是麻烦来了，有的村民外出打工、承包地由乡邻耕种多年，现在地算谁的?还有村集体成员的生老病死、婚丧嫁娶带来的土地增减问题纠纷不断，以前承包地两年一小调、三年一大调，现在要确权了，还要“长久不变”，肥瘦远近，如何摆平?

虽然剪不断、理还乱的土地权属纠纷成为确权工作的瓶颈，但成都改革者想到的最高明的办法就是：村民的事，由村民自己说了算。

村民议事会由此应运而生。现在，成都各地的农村议事会遍地开花——无记名投票选出由村里德高望重、处事公道的人组成议事会、监事会，在房屋丈量、承包地实测过程中，始终有监事会成员在场，并由当事农户户主或户代表现场认定，测量结果全部公示，每一户都填写无异议声明并签字按手印认可。确权过程中，凡涉及村民切身利益的问题，都先由议事会讨论决策，监事会进行全程监督，保证每一项决策的公开、公平和公正。

议事会的管用程度，有真实的故事为例

2001年，鹤鸣村村民刘怀俊出门打工，把他的1亩8分地交给了同村的王明祥种，在组上会计的账上，这1亩8分地就从刘怀俊的头上划到了王明祥的名下。确权颁证时，两人为争这1亩8分地僵持不下，多年的和睦关系也受到了影响。后来，议事会出面调解，两头做工作，最终的调解方案是1亩8分地两家各分一半，相对公平合理。最后两个人和和气气地在调解协议上签了字、按了手印。

双流县瓦窑村的支书唐朝阳给我们讲述了一起调地纷争的故事。土地确权之初，要对村里土地进行调整。娘胎里的孩子有没有参与的资格，成为村里议事会考虑的问题。为此，他们专门跑去妇产医院做了调研，从医学角度来论，怀孕7个月以上的胎儿才能算一个生命。回来后决定：怀孕7个月以上的胎儿可算作婴儿参与分配。然而，这个决定遭到了个别村民的反对。“都是怀在肚子里的，为什么别人7个月大就可以分一份，我老婆怀了两个月就不算?” 妻子已有两个月身孕的村民龚华云不干了，他坚决要求自己未出生的孩子也分一份地。

议事会成员犯难了，绞尽脑汁寻找解决方案。最后他们跟龚华云商议：这次确权，承包经营权的份额没有你家孩子，但孩子生出来就是集体经济组织的成员，下一步土地流转有经济收入效益的时候，可以给孩子分一份。就这样，龚华云和妻子同意了这个解决方案，在调地协议上按上了手印。

采访中，成都市国土资源局副局长彭建辉还向我们讲述了“梅花章”的故事。在成都邛崃油榨乡马岩村，有一个全国首创的“五瓣梅花章”。这个独特的“民主监督章”，是把一个财务印章平均分成5份，从村民议事会成员中，公推直选5人担任理财监督员，分别保管其中一份。决策时，合而为一才有效。

政府不包办、不代言，坚持规划管控和用途管制，依靠“草根”智慧和农村基层治理，这正是成都推进改革的大智慧。在成都，我们看到，真正落实了的基层民主，将各种矛盾解决在了确权之前，保证了不留后遗症、不吃“夹生饭”，确保了改革经得起历史和实践的检验。