国家战略是国家对较长时期国民经济和社会发展的全局性重大问题的部署和安排，关系到一国经济和社会发展的前景，是指导国家发展的重要依据。在国家战略实施中加强审计监督，是审计机关维护财政经济秩序，促进政策贯彻落实，推进国家治理体系和治理能力现代化发展的必然要求。国家战略实施相关情况的审计对于识别战略风险因素、评价政策绩效、调整战略布局，以及推进战略目标实现具有重要意义。在新的历史时期，审计机关应审时度势，从服务国家治理和经济社会发展全局的角度出发，完善审计工作机制，创新审计技术方法，做好“常态化经济体检”，高效发挥审计监督作用，推进国家战略实施，促进战略目标实现。
国家战略特点和战略实施审计简述
国家战略运作的支撑体现在规划计划体系、宏观政策体系、实施保障体系三个层面。规划计划体系具有战略导向和引导约束作用，有总体规划和专项规 划：总体规划即国民经济和社会发展五年规划；专项规划如创新驱动发展战略纲要、西部大开发规划、“一带一路”建设规划、脱贫攻坚战略等。国家战略决定宏观政策，宏观政策服务于发展战略，实施保障体系是为了明确责任、协调衔接、监测评估和监督考核。国家战略的实施是这三个层面决策要求的贯彻落实和系统性运作的过程。
国家战略实施具有四个特点：一是全局性。国家战略的对象是一国范围内社会和经济活动的整体，而不是某一部门、某一区域的局部社会经济活动。战略实施的各个部分是一个有机整体，仅局部做到完善，是不能达到整体目标的。并且，战略实施中任何难关往往不是一个地区或部门能够解决的，只有齐心协力、齐头并进才能达到最终的战略目标。二是计划性。国家战略实施经过科学统筹和计划部署，进行周密的顶层设计，从战略实施周期的起点到终点要经过若干个相互衔接的发展阶段，不同的发展阶段呈现不同的特点，有不同的要求和任务，因此要规定发展战略实施和推进的各个阶段，以及每个阶段的目标和具体措施。三是系统性。国家战略实施一般由多部门、多地域、多层级的主体合作，各主体间存在着紧密错综的联系以及网状交叉的权责关系，并与外界不断发生着资源能量的转换和交流，构成一个复杂的系统性架构。四是风险性。由于发展本身的不平衡性，在一定时期，出现的制约部门或相对薄弱的环节会成为发展中的瓶颈，可能产生一定的系统风险。如在自贸试验区建设战略实施中，体制机制的创新 试错存在较强的不确定性，会产生诸多风险。因此，自贸试验区建设战略实施方案中要求“大胆试、大胆闯、自主改”，有效防控各类风险。
国家战略从设立到目标实现，要经过规划和政策制定、从中央到地方的措施与项目安排，最后落到措施落实、项目执行及财政资金的使用上。审计机关在开展各类审计项目的过程中，要紧紧围绕党中央、国务院重大决策部署，紧密结合战略及各项政策措施，对战略实施过程中政策措施的贯彻落实力度、资源投入产出绩效、战略专项资金使用效益、执行主体履责情况、遵守法纪情况等进行审查，揭示体制机制和执行落实中存在的问题，提出整改建议，推进战略目标实现。2018年8月，审计署印发《关于在乡村振兴战略实施中加强审计监督的意见》，要求对乡村振兴规划、乡村振兴资金安全和绩效情况进行审计，不断加强对战略规划实施、政策绩效和风险的关注。在实践中，审计机关与战略实施相关主体之间加强沟通反馈，进而促进其对战略措施进行及时调整。同时，基于长期审计工作实践建立的协作关系，各审计机关的审计组之间能够在数据信息安全的基础上，共享一些与战略实施和发展相关的信息资料，合作揭示问题。上级审计机关能够通过抽调审计人员联合组建审计组，或组织下级审计机关共同开展某一类专题的审计项目。然而，受当前审计体制机制及数据基础和标准等客观条件所限，审计工作对战略实施全局性的把握、系统风险因素分析、目标实现进展情况和战略发展趋势研判等需要进一步深化，在审计工作的规划和项目统筹、组织实施方式及工作机制方面还存在一些亟待改进的方面，影响审计效能的发挥。
国家战略实施审计工作中存在的不足
审计机关以审计项目为载体，跟踪战略实施中政策措施的制定和落实，监督项目财政资金的使用，在统筹规划、组织实施和协作机制等方面需进一步完善。
一是审计机关对国家战略的研究亟待加强，审计服务国家治理的理念需进一步强化。国家战略是经过多方论证、周密部署后开展的长期性系统工程。审计中还未充分做到对战略制定的背景、实施路径、布局措施、步骤和发展目标等方面的深入理解，一些审计业务中存在战略系统框架欠明确，实施主体权责链条不够清晰，政策执行主线和脉络层次模糊等战略特征把握不到位等情况。审计机关服务国家治理和经济社会发展全局的意识需加强，一些审计人员思考和揭示改革发展中出现的新问题，未从整体性、系统性、宏观性的角度出发，审计计划、方案和审计重点与国家战略部署未紧密结合，影响审计监督作用发挥。
二是审计项目相对独立，对于战略实施全过程的常态化、持续性跟踪较为薄弱。各级审计机关根据职责范围和审计权限制定审计计划，审计项目的目标、方案和内容相对独立，审计项目涉及的内容一般仅反映某个阶段或某个局部的战略执行情况，还未形成对战略执行单位及实施路径的持续跟踪和常态化监督，对战略规划、政策设计、执行反馈、调整完善的整体性全过程评估不到位。
三是审计组织方式和审计协作机制亟须完善，审计成果价值未充分发挥。国家战略是多部门、多层级、多地域协作的工程，涉及的实施主体众多，实施中形成复杂的事权与财权关系网络。当前，审计项目组织实施中未充分考虑审计对象在国家战略实施中的职能及特点，未能统筹安排各级审计机关的审计资源。相关审计项目信息交流共享机制不健全，审计成果受审计权限和审计职责范围所限未做到统筹与综合分析，存在片面性或割裂地看待问题的情况，审计中发现的一些问题在本级政府搁置，未能有效体现审计价值。如加快政府职能转变是自贸试验区建设战略的重要内容，以“放管服”改革为牵引，政策制定在中央层面，落实效果在基层，上级审计机关对政策制定部门有审计管辖权，而基层的政策实施效果情况主要由基层审计机关监督，当前上下级审计机关的分工格局对政策制定实施全链条监督有所制约，在一定程度上影响了审计效能的发挥。一些基层审计机关揭示了原因和责任在于上级部门的问题，却囿于审计权限，审计成果滞留在本级政府范围，不能及时协调上级部门研究整改，审计成果未能有效发挥作用。并且，基层审计机关对于政策制定及政策之间的衔接情况等存在的复杂关联因素了解不够深入，对权利与责任问题根源的分析存在局限性，致使审计建议的专业性和可行性不强。
四是受基础性数据信息不完备等因素限制，大数据审计方法和信息化审计技术未得到有效运用。通过对前四批自贸试验区相关的省审计厅、市审计局、省商务厅、自贸试验区办公室、片区管委会等单位进行座谈、实地考察、电话访谈等，发现近年来在自贸试验区建设战略的相关审计中，各审计机关应用信息化审计技术的范围和水平参差不齐，还未形成对数据信息的常态化跟踪，缺少跨层级、跨地域、跨部门和跨业务数据的深入挖掘，对制度创新过程的风险和发展趋势的综合分析不足。首先，受限于各部门的数据指标统计口径不同、标准不一等客观因素，不能有效进行关联分析与深度挖掘。其次，利用大数据监管中心、政府云平台共享数据等信息化手段及联网审计等信息化审计技术仅在少数省市开展。调研涉及的11个省（市）自贸试验区审计中，仅有2个省（市）应用了政府云平台和市审计机关牵头建立的大数据监管中心进行数据的关联分析及实时联网审计。
在国家战略实施中加强审计监督的策略建议
（一）加强研究，做好审计规划和统筹部署
加强战略研究，厘清国家战略系统架构和相关主体实施路径。加强对国家重大方针部署和重要理论的学习，正确把握国际国内政治经济形势，了解战略的实施背景、要素特征和发展趋势。国家战略是经过顶层设计、周密部署的系统性工程，开展审计工作前期需厘清战略实施的系统架构，学习重要战略文件，深入调研相关部门，梳理财权与事权主体关联网络，形成清晰的权责链条和相关主体的实施路径。如自贸试验区建设战略由国家层面进行统一规划部署，国务院负责统筹总体方案设计和督促落实、作出相关重大决策部署、明确重点改革方向和任务、部署推广试点经验等重大事项；全国人大通过对法律的调整和相关新法律的制定，保证自贸试验区建设的合法性。在现有的行政权责归属框架下由各领域和行业的主管部门出台相关政策，再由该部门驻地分支机构负责制定细则。对于需要多个部门协调推进的改革举措则采取多部门联合制定相关政策，并根据任务分工分头制定实施细则。厘清战略实施体系框架和相关主体权责，能够使审计工作事半功倍，有利于各级审计机关方向明确、思路清晰、部署科学地开展工作。
深化审计目标，明确审计主线，做好审计规划和统筹部署。从服务国家治理和经济社会发展全局出发，将审计监督与国家战略实施有机结合。在厘清权责的基础上，聚焦主责主业，科学确定审计主线，找准审计切入点，做好中长期审计规划和年度审计计划，基于当前项目类型和审计业务，对全国审计资源做好统筹，优化部署。如自贸试验区建设战略以制度创新和政策试验为核心，审计关注点由资金运用不合理、执行程序违规、配套措施薄弱等微观方面与制度改革方向、政策试验效果、系统风险防范、自贸试验区战略功能和建设进展程度及战略目标影响因素评价等宏观方向相结合。从宏观着眼，微观入手，紧密联系自贸试验区建设战略的方案部署、功能布局和发展步骤，制定审计规划、年度项目计划和专项审计部署；根据相关主体政策实施路径和资金运用脉络，明确审计重点领域和关键环节。全盘考虑审计资源的优化利用，对执行主体进行持续性跟踪监督。
（二）加强审计项目统筹，推进战略实施审计全覆盖和常态化监督
国家战略通过政策调整和制度改革，加速某一领域的发展，从而带动总体的提升。政策制度的制定和执行是国家战略实施的核心内容。国家战略实施中涉及的审计对象多，审计范围广，须基于战略实施相关政策落实情况跟踪审计统筹相关审计项目，强化组织管理创新，提高审计监督整体效能。建立“矩阵式、多层级、多点联网”的动态审计业务管理平台，整合遍布各地区各行业各部门的政策落实跟踪审计点的资源，运用大数据审计信息系统，采集与国家战略实施相关的政策落实跟踪审计点的数据信息，对数据变化进行分析和监测，实施常态化非现场审计监督，再根据非现场审计监督的阶段性成果和疑点线索，确定重点审计对象、审计内容，实施专项审计，逐步实现战略实施审计的全面覆盖。
（三）加强审计机关及其各部门之间的沟通协作，做到信息共享和成果互通
加强审计实务与审计研究部门之间的协作。审计研究部门负责国家战略要素特征、政策体系和执行路径，以及国外相关审计情况等方面的研究工作，将研究成果通过研讨会议的方式与审计业务部门进行交流，对审计实践能够起到决策支撑作用。如审计研究部门提出的对战略目标有决定意义的重要因素应在审计中予以重点关注，对于攻坚性的重点政策和措施要依据财权事权链条提供“穿透式”全方位审计的方案建议。同时，在审计实施过程中，审计业务部门发现改革中的新情况和新问题，可及时向研究部门提出需求，对于重要数据信息和关键问题也要与审计研究部门共同进行深层次的挖掘分析，探讨问题根源和发展规律，提出专业性的可行建议。
加强审计业务部门之间的沟通协调和信息共享。国家战略实施中涉及相关主体众多，审计业务部门应密切配合，依托当前的信息化审计系统，将各审计组采集的战略实施相关数据信息汇总，及时更新维护，加强保密管理，定义系统模块、系统使用权限、注册用户，为用户分配端口，在审计具体事项时，供分析所用。尤其是审计跨部门的事项，需多方取证，应加强相关审计业务部门的沟通协调与联动，以求高效完成审计任务。
加强上下级审计机关之间的成果互通。国家战略实施中，规划和政策的制定与执行涉及多个层级的部门和单位，各级审计机关依托常规审计项目，在实践中能发现新政策和制度与当前环境不相适应的方面，也能从不同领域和不同层级的审计对象身上揭示一些问题，并发现疑点和线索，形成战略实施阶段性发展的审计成果。将审计成果及时交流，共同分析和挖掘问题的根源，能够将孤立和分散的问题综合、系统地考虑，提出有价值的可行性建议。并且，能够将跨层级的问题对口移送处理，及时整改，有效避免审计权限范围的限制。如基层审计机关在“放管服”改革中发现了上级部门“放权”不到位的问题，责任在于上级部门，而对上级部门无监督权限，可及时与上级审计机关沟通，协同提出审计建议，督促该部门整改。
（四）在国家战略实施相关审计中强化大数据审计方法运用
强化大数据审计技术方法运用，利用好国家战略实施中的海量数据信息，开展跨层级、跨地域、跨部门和跨业务的深入挖掘与综合分析，有效提升审计效能。首先，推动相关部门对国家战略实施数据信息的标准化统计和采集更 新，通过联网审计、云平台等信息化手段对数据进行全面分析，实现战略实施相关事项由抽样检查向全样本审计转变，为实现战略实施相关主体的审计全覆盖创造技术条件。其次，采用区块链、人工智能、机器学习等新技术方法预测战略发展的趋势，分析政策执行、资金分配使用和权力运行的过程与结果，利用定期更新的数据，对具体对象进行日常跟踪监督，围绕重点事项开展全面、历史和预测性的分析，及时反映经济社会运行中的新情况、新问题和新趋势，增强对风险因素的感知、防范和预测能力，促进战略目标实现。再次，创新大数据审计方法，升级审计软件的应用功能，通过对公共管理数据和经济运行数据的共享共用，加强数据信息的关联分析，挖掘事物之间错综复杂、真实客观和普遍有机的联系。利用大数据多维度和总体分析的优势，开展整 体分析和综合研判，识别出普遍性问题，在评估总体的基础上全面客观看待具体问题，实现微观查处与宏观研究结合，充分发挥国家审计服务国家治理和经济社会发展全局的重要作用。（作者孙颖单位系审计署审计科研所）
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