学者希望参与政府政策制定，学以致用；政府决策者需要学者的知识才智，为其出谋
划策，两者之间本来存在一种互助互惠关系。然而现实经常是，这种关系并不总能很好发
挥作用，甚至常常不发挥作用。学者经常抱怨政府决策者官僚主义，不识金玉；而政府决
策者则抱怨，学者们送来的政策研究报告多为纸上谈兵，好看不好用。从交流角度看，是
两者之间出现了交流障碍。其中一个原因是，学者们不了解政策咨询特点，故不能很好为
客户服务。这也是很多此类报告先是被束之高阁，最后是扔进垃圾桶的基本原因。故此，
了解一些政策咨询、工作方式及咨询报告写作的特点和要求，会有助于学者更好发挥政府
智囊的作用。
本文首先说明政策咨询的特点，然后介绍一个政策咨询的工作模式，最后说明政策咨
询报告写作的要求。本文举例证主要来自高等教育，但其原理和方法可用于其他教育领
域。
一、政策咨询的特点
和单纯学术研究相比，政策咨询研究很不相同。忽视这些不同，以学术研究方式做政
策咨询研究，会导致交流障碍，因此有必要对此做一些比较说明。表一总结了两者之间的
一些主要差别。
表一、政策咨询研究和学术研究的主要差别
主要差别
政策咨询研究
学术研究
主要服务对象
政策决策者
学术同行群体
性质
委托研究
自选研究
目的
在既定条件下解决实践问题
在理想条件下发展理论
研究角度
定义问题，进行综合研究
定义概念，进行学科研究
成果形式
咨询报告，一般不公开发表
学术论著，公开发表
评价标准顺序
有用性、理论先进性
理论先进性、有效性
首先，在大多数情况下，学术研究是学者根据个人兴趣和专长，为同行学术交流而进
行的自选研究，而政策咨询研究是政策决策者的委托研究，这个差别对研究者的态度有重
要影响。和在学术研究中学者说了算不同，委托研究要有服务意识，满足委托者要求。学
术研究中学者可以自行决定研究目标和评价标准，但在政策研究中是由委托者决定研究目
标和评价标准。如果没有满足决策者的要求，就等于没有完成任务。因此在做政策咨询研
究时，学者必须有一个态度上的转变——从自我决定到为决策者服务。没有这个转变，就
不能做好政策研究。
然而这个转变又不能过头，变成一切以决策者好恶为准。若此，就失去了学者最为珍
贵的独立性和客观性，也不能达到为决策者出谋划策的目的。如何处理好服务与独立的关
系呢？这很类似于古代君王与军师的关系。古人云，“王在上，师者居其侧”。也就是
说，军师不是居其下的臣，而是居其侧的师。居哪一侧呢？居西侧，故谓“西席”。与西
席对应的是“东床”，即继位太子或驸马之位，由此可见军师之重要。正是由于有了这个
特殊地位，军师才可以既为君王服务，又能保持其独立性。摆正位臵才能做好工作，政策
咨询尤其如此。
既是为决策者服务，就要从决策者角度看问题。学术研究追求逻辑一致，通常假设理
想条件，而在现实生活从不理想。决策者要在现实条件下解决问题，而学者通常对现实条
件了解不多。如何让政策咨询者从理想走向现实，这是一个挑战。其二，学者在研究中可
以采取中立态度，但决策者必须有价值立场。如果咨询者不了解决策者的价值取向或立
场，就不能很好为其服务。这里咨询者应当注意，价值立场的选择基本上是一个政治问题
而不是政策问题，选择何种价值立场是决策者的事。咨询者可以提建议，但不要试图影响
其价值选择。有一句格言是：政策咨询者只谈政策，不谈政治！第三是决策风格。大刀阔
斧者和小心谨慎者所期待的政策方案会非常不同，激进立场者和保守态度者的政策方案也
会很大相同。和价值立场选择一样，决策风格也是决策者的事，甚至比价值立场更具个人
色彩，也更难改变。正如我们不能指望张飞变成赵云，也别指望赵云变成张飞。因此在决
策风格问题上，要尊重决策者的选择。只有一点可以明确，只有把握决策者的决策风格，
才能更好为其服务。了解现实情况，明确决策者立场、把握决策者风格，是从决策者角度
看问题的三个方面。若在这些方面做到了心中有数，就可以从决策者角度进行政策方案设
计。此外，决策者有责任让咨询者了解情况，就现实条件、政策立场、决策风格和咨询者
进行交流，是帮助咨询者做好工作的前提。否则，即使咨询者有良好意愿，也很难为深藏
不露者服务。
与介绍情况有关的一个问题是保密，保密是政策咨询行业的基本职业道德之一。任何
专业咨询都需要保密。不能或不善保密者，不宜从事咨询业，在政策咨询领域中更是如
此。凡是处于研究和咨询的政策，都属尚在思索和探讨的东西。在这个阶段，决策者通常
对有关情况和问题都还没有清楚了解，包括关注点、相关材料、解决思路及政策方案等，
既无定见，也无把握，因此不希望这些处于思考之中的情况暴露于众。越是涉及面广、影
响程度高的问题越是如此。因此政策决策者务必小心挑选能够保密的政策咨询者，而政策
咨询者则要明确保密是从业的基本要求。
要求学者保密会产生两个实际问题。
1
一是发表问题。学术研究可以自由发表，变成
学术成就，但政策咨询报告通常不能公开发表。因此学者必须明白，政策咨询研究有保密
要求，不能擅自发表研究结果。如果不能接受这个约束，最好不要接受委托。二是成果归
属。如果政策建议被采纳了，变成了政策，这个成果主要属于谁，是咨询者还是决策者？
确切地说，决策者是政策研究的领导者、资助者和最终责任人，也是研究的选题者和最终
方案确定者。学者主要是做调查研究和政策建议，这在原则上是辅助性的。也就是说，成
果主要归决策者，学者只起辅助作用。这也和君王与军师的关系类似。若此，这里有一个
心态问题。只有那种愿为他人服务，甘当无名英雄的人，才可能成为一个好谋士。反之，
正由于政策咨询者常常得当“无名英雄”甚至“替罪羊”，政策决策者乃至整个学术奖励
系统才需要以其他方式给政策咨询者适当汇报，否者，政策咨询业就不可能健康发展。
美国大学在这个方面就有相应的奖励机制。在教师评价中，参加政府政策咨询工作被
认为是扩大了学校影响，提高了学校声誉，因此计入教师年度工作考核。尤其是对资深教
1
这里仅限指由政策决策者委托的政策研究，不包括学者自行选题进行的政策研究。前者属于委托咨询研
究，后者属于学者自选研究。
师，学校会鼓励他们尽可能多做这方面的工作。这一方面可以提高学校声誉，另一方面可
以为本校本专业教师的发展提供条件。对参加社会组织的咨询工作也会受到鼓励，列入教
师考核范围。因此在美国大学，一切被认为有助于学校工作和声誉的事情，都列入了教师
考核范围，结果形成所谓“
360
度考核”或全范围考核。
此外，政府决策者也应在经费方面给予教师及其学校某种回报。例如在美国大学中，
政府划拨的课题经费分为两部分，一部分是直接用于课题研究的经费，叫直接经费；另一
部分是补偿教师使用学校资源如教师工作时间、设施设备、水电等而对学校进行的补贴，
这部分叫间接经费。对于不同类型的委托课题，两部分经费比例不同，大体在
30-60%
之
间。总的比例大约是各
50%
。在这种条件下，教师和学校都比较容易支持参与政府政策研
究。
也许正式由于我国在这些方面存在较大制度缺失，才会出现很多学者争名，擅自发表
政策研究成果的问题。
二、四步工作法：一种工作模式
政策咨询可以有很多工作模式，这里介绍一种我认为比较合理实用的工作模式。这个
工作模式有四个基本环节：事实、立场、时机、措施。或者说是有前后逻辑的四个基本问
题。第一个问题是：基本事实清楚没有？这是事实环节。如果事实清楚了，第二个问题
是：对此应持何种立场，采取什么态度？这是立场问题。如果立场清楚了，第三个问题
是：何时采取行动？这是时机问题。如果时机确定了，下一个问题是：采取什么行动？这
是措施问题。只要对前一个问题没有回答清楚，就不进入下一个环节。咨询就是依次回答
这四个问题，即弄清事实、明确立场、审视时机、设计措施。
首先是弄清事实。由于种种原因，决策者很难了解实际情况，因此常常借助学者了解
情况。学术研究的一个基本功能是弄清事实，因此这也是学者最可发挥其能力的环节。弄
清事实包括现象与原因两个方面。现象指问题的各种表现形式、涉及范围、影响程度等
等，一切可观察的有关现象都属于这个范围。其次是提出原因假说。原因可以很多，有各
种不同的原因，如自然的、历史的、经济的、政治的、教育的、中央的、地方的、制度
的、人为的、民间的、政府的等等。原因调查就是对这些原因进行分类排序，构建因果关
系网。然后对因果关系网进行必要的检验，排除虚假原因和次要原因，简化因果关系。这
个环节非常关键，因为一旦接受这些因果关系，整个政策方案几乎就呼之欲出了。这里一
个常见的问题是，把自己的主观分析当成客观事实，进而拒绝其他可能解释。因此有必要
指出，所有关于因果关系的看法都是假设。强调这点的目的是希望咨询者有自我批判意
识，能开放对待其他因果解释。只有这样，才能为后续的方案设计提供足够的想象空间。
在事实调查环节常出现两个问题。一是对现象的调查不够全面彻底，通常仅限于特别
明显的典型现象，对不太明显的现象和伴生现象注意不够。二是原因假设过于简单，因果
说明也不够充分。这可能是由于学者的学术功力不够，也可能是由于学者局限于自己的专
业视野，不能根据问题范围进行全面、综合、深入的跨学科分析。无论是何种原因，这些
缺陷都可能是致命的。恰如沃恩和巴斯所说，“输入的是垃圾，输出的也是垃圾。”
2
因
此，在这个事实环节，研究者应尽力做好调查研究。花在这部分工作的时间和精力，应占
总工作量的
70%
以上。
2
罗杰
沃恩、特里
巴斯，《科学决策方法
