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服务类项目，如何避免供应商低价恶意竞争导致服务质量没有保障？财政部门开启监督检查，能否参照《政府采购质疑投诉办法》（财政部令第94号）所规定的质疑投诉程序处理……6月26日，政府采购信息报社社长、高级编辑刘亚利受新疆维吾尔自治区律师协会邀请，为新疆维吾尔自治区的律师们讲解深化政府采购制度改革、现代政府采购制度。同时，刘社长为全区律师解答了常见的政府采购问题。
政府采购信息报社社长、高级编辑刘亚利
问题一：不少行政机关采购法律顾问服务每年一次，为了避嫌即使对律师满意也不得不一年一招标，增加采购成本，服务关系不稳定，影响服务方专业投入程度，是否可以突破？
答：法律顾问服务在一些省份被列入政府采购买服务目录，根据《政府购买服务管理办法》(财政部令第102号)第二十四条规定，政府购买服务合同履行期限一般不超过1年；在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同。如果未列入政府采购买服务目录，那就是服务采购项目，依据《财政部关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（财库〔2014〕37号）规定，采购需求具有相对固定性、延续性且价格变化幅度小的服务项目，在年度预算能保障的前提下，采购人可以签订不超过三年履行期限的政府采购合同。
因此，法律顾问服务项目，采购人可以在采购文件中载明签订不超过三年履行期限的政府采购合同。而且在合同期限届满后该供应商可以继续参加采购人的下一次采购活动。采购人如何挑选满意的法律服务团队呢？首先，采购人要明确法律服务内容和服务标准；其次，服务项目归根结底是对服务团队的要求，包括对项目负责人和团队成员的要求，根据项目需求决定是否需要律所提供驻点服务。
问题二：很多金额不大的法律顾问服务都采取询价或公开招标方式采购，弊端较多。如何规范政府采购法律顾问服务，什么情况下可以定向采购？
答：如果法律顾问服务项目单次合同金额未达到采购限额标准，但是一个预算年度内采购预算累计达到采购限额标准的，应当遵循《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）及其实施条例规定的采购方式和程序。法律顾问服务属于《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号）第三条第二项规定的本部门、本系统行政管理所需的鉴证咨询服务项目，主管预算单位可以依照《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号）采用框架协议采购方式进行采购。询价采购方式只适用于货物项目，法律顾问服务项目不可以适用询价采购方式。
如果一个预算年度内此类项目采购预算累计未达到采购限额标准，可以依照采购人的内控和财务制度执行即可，实践中大多可以采用比选、磋商等程序实现采购。
“定向采购”不是法定的采购方式，法律顾问服务的市场竞争非常充分，此类市场主体对于政府采购落实“三公一诚”的呼声较高，因此不建议采用单一来源采购方式或者所谓的“定向采购”。
问题三：采购结果确认后，针对采购文件提出的投诉应当不予受理，若采购文件中确实存在“出现影响采购公正的违法、违规行为的”的情形，财政部门该如何处理？能否通过监督检查决定的形式作出废标决定？如果可以，是否会变相导致《政府采购质疑投诉办法》中对采购文件提出质疑投诉的时限要求被突破？
答：这里需要注意的是，采购结果确认后并不意味着供应商或者潜在供应商对采购文件的质疑必然超过期限。正常情况下，在采购结果确认时已经超过采购文件的法定质疑期限，比如采用招标方式的采购文件提供5个工作日，历经至少20日的等标期后确定采购结果时，则对采购文件的质疑已经不在法定期限内。但是，如果在公开招标、邀请招标采购方式采购文件提供的期限设置过长（如有的电子化平台统一设置为到开标时），或者在询价、竞争性谈判、竞争性磋商等采购方式中，也存在采购结果已经确认、供应商或者潜在供应商对采购文件的质疑依然没有超过质疑期限的情形。因此，采购结果确认后，供应商、潜在供应商针对采购文件提出的投诉并不必然导致不予受理。
若采购文件中确实存在“出现影响采购公正的违法、违规行为的”之情形，财政部门应当通过监督检查，责令采购人予以废标，原则上不应由财政部门直接废标。对政府采购活动进行监督检查是政府采购监督管理部门承担的法定职责，而质疑、投诉是政府采购活动中供应商的救济制度，二者不存在替代、矛盾的问题，更不存在质疑、投诉超过期限，就不属于监督管理范围的逻辑。监督管理应当秉持有错必究的原则，对发现的违规问题应当予以纠正，并根据具体情节予以限期整改处理决定和罚款等行政处罚。
问题四：目前，财政部门行使监督检查权力应当遵循的原则、基本程序没有相关法律法规予以参照，财政部门能否参考质疑投诉程序实施监督检查？
答：财政部门的政府采购监督检查行为，在行政法学界一般认为类似日本、台湾等行政立法中的行政调查。目前国内并没有类似日本《行政调查法》一样统一的行政调查方法的法律，一些程序性规定散落在《行政处罚法》《行政许可法》《政府采购法》这些部门法律中，一些地方人大立法机关曾出台过类似《xx省行政程序条例》等地方法规，对监督监督的管辖、回避、启动、告知、陈述、申辩、听证、调查和证据等作出了一些规定，这些可以作为行政机关依法进行监督检查的依据。
由于财政部门对政府采购的监督检查具有全方位、全过程、包罗万象的特点，《政府采购法》和《政府采购法实施条例》都单独设立了“监督检查”章节，以列举的方式对监督检查作出了规定，而质疑与投诉是单独设立的“第六章质疑与投诉”，二者在立法体例上是并列关系，因此，政府采购法律制度中“质疑与投诉”的相关规定不能作为开展“监督检查”工作的法律依据。
问题五：政府采购投诉导致改变中标结果的，原中标供应商提起行政复议，复议案件审理中是否应当将投诉处理决定中改变结果后确认的中标供应商追加为复议第三人？
答：《行政复议法》第十条第三款规定：同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。《行政复议法实施条例》第九条第一款规定：行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。因此行政复议的“第三人”有两种情形：利害关系人申请作为第三人参加行政复议和行政复议机构通知利害关系人作为第三人参加行政复议。需要强调的是，这两种情形，依照法律规定，都是“可以”而不是“应当”，也就是说法律并不支持行政复议机构强制追加行政复议第三人的作法。
问题六：很多采购项目，尤其是服务类项目，低价竞争会使质量下降，达不到采购的目的。请问对此如何解决会更好？
答：首先需要澄清的是，低价竞争不一定会导致质量下降，高价竞争也不必然意味着质量就高。即便是“最低评标价法” ，也不是价格最低就能中标，而是要首先满足招标文件的全部实质性要求、确保质量与服务基础之上的低价中标。低价和服务质量低没有必然的逻辑关系，供应商到底能不能诚信履约，评审环节并不能得出结论，最终还要看履约过程。在评审环节限制供应商报低价的行为，不仅违法，效果上也未必理想。
从立法趋势上，对于竞争价格的规定，“成本价”“市场价”这些概念均没有获得目前立法界的支持；从财政部公告的投诉处理结果来看，恶意低价竞标、低于成本价中标等投诉理由均未获得支持。放开价格的充分竞争是政府采购法“三公一诚”原则乃至市场经济竞争机制的基础，因此采购文件除了载明“不得超过最高限制价”类似规定之外，不得在以限制“恶意低价”为由，限制供应商报价范围或者比例，评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)第六十条，评标委员会应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。采购人不得代替评标委员会进行审查。
从进一步政府采购制度改革的趋势来看，立法者认为：要确保采购目标的达成，关键是做好源头的采购需求管理和收尾的合同履约验收。深改方案和《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）均有具体的体现和针对性措施，制度并不支持限制价格竞争。
如何确保服务质量呢？首先采购人对采购需求管理负有主体责任，采购人也可以寻求第三方、采购代理机构、专家等外部专业力量的支持，做到采购需求清楚明了、表述规范、含义准确。实践中，突出的办公楼物业项目，依照《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）规定，办公楼物业项目原则上采用最低评标价法而不能采用综合评分法。事实上，一些地方已经严格执行了，对综合评分法的作法进行了处罚。财政部公开的《物业管理服务政府采购需求标准(办公楼类)(征求意见稿)》也明确了就是采用最低评标价法，并规定了秩序维护、环境卫生、设施设备维护、综合服务、专项服务和其他服务等，每项服务均列明多条服务质量标准。目前财政部正在推进各类项目需求标准的制定，也是为了减少采购需求不清晰导致的采购质效不高等问题。
其次，采购人要做好政府采购合同的履约验收管理。大多数服务具有过程履约、边做边交付的性质，采购人实际上时刻都在验收，如果认真一点，就会及时发现问题，服务项目履约环节存在的突出问题主要是服务人数不实、专业人员变脸等，采购人如果盯死，就会发现，一旦发现第一时间督促供应商整改，整改不到位验收就不合格，应当报告财政部门，由财政部门进行处罚，采购人敢较真，供应商才不会心存侥幸。从制度设计来说，就是要通过采购需求管理和合同履约管理的监管，借助信用管理、行政处罚等机制，推动市场机制发挥作用，让供应商理性响应，而不是限制价格竞争。做好履约验收，采购人可以邀请该项服务的服务对象参与验收，以防供应商通过收买个别采购工作人员浑水摸鱼。
问题七：政府采购实践中，有一些政府采购项目履约保证金的金额较小（如几千元），供应商宁愿通过银行转账的方式支付，也不愿以其它非现金形式提交，采购单位财务也不愿接收支票、汇票等。因此，对于法律规定及其在实际执行中存在的如上冲突，请问是否有其他既合法又便于实施的缴纳履约保障金方式？
答：要全面、正确理解《政府采购法实施条例》第四十八条的含义：一方面，履约保证金等等必须采用非现金形式，不得采用现金形式，这是国家支付结算制度的强制性规定，不仅仅是针对政府采购；另一方面采购文件不可以限定供应商非现金缴纳或提交保证金的形式，应当允许供应商自主选择非现金形式缴纳或提交保证金。但是，《政府采购法实施条例》第四十八条对于“非现金形式”采用的是列举的立法方式，可以根据国家金融制度的相关规定做“等”外解释，非现金形式不限于支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函，银行转账也属于非现金形式。所以，《政府采购法实施条例》第四十八条与政府采购实践不存在矛盾，不妨碍供应商通过银行转账的方式支付。
问题八：关于耗材类采购适合用框架协议采购方式采购吗？该如何实施？
答：依照《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号）第三条规定，符合下列情形之一的，可以采用框架协议采购方式采购：（一）集中采购目录以内品目，以及与之配套的必要耗材、配件等，属于小额零星采购的；……如果耗材类属于与集中采购目录以内品目相配套的，且属于小额零星采购的，是可以适用框架协议采购方式。这里的“小额零星”是指单笔采购金额未达到政府采购限额标准的额度。
此类项目由集中采购机构负责征集程序和订立框架协议，集中采购机构应当拟定采购方案，报本级财政部门审核后实施，应当实行电子化采购；确定此类项目采购需求应当开展需求调查，听取采购人、供应商和专家等意见。此类项目属于货物项目，框架协议有效期一般不超过1年。根据框架协议约定，在质量不降低、价格不提高的前提下，由集中采购机构审核，入围供应商因产品升级换代、可以申请用新产品替代原入围产品。此类货物项目框架协议的入围供应商应当为入围产品生产厂家或者生产厂家唯一授权供应商。入围供应商可以委托一家或者多家代理商，按照框架协议约定接受采购人合同授予，并履行采购合同。入围供应商应当在框架协议中提供委托协议和委托的代理商名单。
对耗材使用量大的复印、打印、实验、医疗等仪器设备进行框架协议采购的，应当要求供应商同时对3年以上约定期限内的专用耗材进行报价。评审时应当考虑约定期限的专用耗材使用成本，修正仪器设备的响应报价或者质量评分。
可以在征集文件中载明并在框架协议中约定：采购人证明能够以更低价格向非入围供应商采购相同货物，且入围供应商不同意将价格降至非入围供应商以下的，可以将合同授予非入围供应商。
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