2020年9月9日，英国政府发布《国家数据战略》，此举阐明了英国释放数据力量以促进经济发展的决心，并为处理和投资数据建立了基本框架。其主要目的在于，挖掘英国在公共和私人方面所持数据的潜力。能否建立一套负责且高效的数据共享和访问系统是实现这一目标的关键。数据中介在支持负责任的数据共享方面作用重大。英国文化、媒体和体育部的数据伦理与创新中心在2021年7月22日发布了一份独立研究报告《释放数据的价值：探索数据中介的作用》（Unlocking the Value of Data: Exploring the Role of Data Intermediaries）着重对数据中介机构的作用进行了研究分析，本文结合该份报告和相关资料对英国视角下的数据中介机构的作用以及开放数据共享做出综述分析。
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数据中介简介
数据中介是一个广义的术语，涵盖了组织的一系列不同活动和治理模式，以促进对数据的更多访问或共享。近年来，数据中介在国际上被引用次数逐渐增加，已逐渐成为当下的热点话题。例如，在问责与腐败控制国际研讨会上，萨福克大学法学院（Suffolk University Law School）的Alasdair Roberts教授表示，“公民将更加依赖第三方——我将称之为可信的中介组织——以确保透明度政策得以维持”[1]。与此同时，在埃塞俄比亚亚首都斯亚贝巴举行的发展筹资国际会议前夕，美国2015年后发展议程特别协调员托尼·皮帕(Tony Pipa)在联合国发言时预测，在未来15年的全球发展工作中，“数据中介机构”的数量将会增加。这暗示了数据中介在保证数据使用方面可能拥有的重要作用。
英国开放数据研究所（Open Data Institute，ODI）将“数据标准”定义为“关于数据的表示、格式、结构、传输、操作、使用和管理等的文档化协议”,而“开放的数据标准”则是以开放、协作和广泛共识的方式开发、批准和维护，任何人都可以免费或低成本访问、使用或共享的标准，能够帮助机构发布、访问、共享和使用质量更好的数据，更能为企业参与政府服务创造公平、高效的竞争环境。[2]
在用户每次共享、访问、使用或保护数据时，通常会在数据共享和访问过程的交叉点进行许多管理活动，我们将其称为数据中介。它们可以包括查找适合用途的数据，管理传输和使用权限，以及确保适当的保护措施到位。
中介机构可以提供技术基础设施和专业知识来支持数据集之间的互操作性，或者充当中介人，在希望共享、访问或汇集数据的各方之间谈判共享安排。它们还可以提供权利保护服务，例如，充当数据保管人，允许通过隐私增强技术进行远程分析，或在孤立的环境中提供独立的分析服务。数据中介机构还可以承担数据控制者以及处理者的角色和义务，这将取决于具体情况。
英国文化、媒体和体育部（The Department for Digital, Culture, Media & Sport，DCMS）认为，通过在保护个人权益的同时实现数据共享，不同形式的数据中介机构可能会开启不同的机会。其中一些机会反映了数据中介体目前运行的领域和可以建立的领域，而另一些机会则是中介体未来可能被证明具有变革性。
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数据中介的类型
数据中介机构存在不同的类型，是针对数据市场不同类型而存在的，可以解决不同状况下的市场问题，以下是英国开放数据研究所等组织研究确定的七种数据中介的类型表。
数据中介的不同类型意味着不同的功能模式，它们的多样性能够真正保证所得数据的利用价值最大化[3]。
例如，在一个生态系统中，存在多个中介可能会增加数据的利用可能性，因为没有一个中介能够拥有数据提供者和最终用户之间交易的全部所需资本。为了能够合理利用数据中介多样性所带来的价值，可以采取：
· 无论是单独工作还是与他人合作，中介机构都必须超越技术资本，利用社会、政治或经济资本来释放开放数据的好处。
· 政府最好与广泛的中介机构接触，而不是仅仅关注那些拥有解释和重新包装、公开政府数据所需技术资本的中介机构。
· 考虑到中介机构目前的主要资助，在短期内，资助者应该考虑是否可能拥有所需的所有资本类型。既要公开数据，还要将公开数据匹配到特定需求用户组，以确保使用公开数据的价值。
从长期来看，英国政府可能需要探索中介机构的不同模式，否则开放数据倡议难以维持下去。
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开放数据访问和数据共享
在英国开放数据研究所（ODI）委托进行的研究中，增加公共和私营部门的数据共享可以产生相当于GDP1%至2.5%的社会和经济效益。但在实践中，开放数据共享而产生的潜在问题会导致这种优势无法实现。Frontier Economics在DCMS委托的单独研究中，发现了一些阻碍信息数据共享的潜在问题。
数据的开放使得开放的数据网站和数据基数不断增长，面向数据使用者和普通用户，数据集搜索引擎工具大幅度提高了开放数据搜索的便捷性和准确性。在开放数据领域，采纳和使用Schema.org 数据集词汇表等开放标准，能够帮助英国加速形成国际化的数据生态系统（见图1）。这样的引擎搜索，在助力实现英国的《国家数据战略》、发布《开放数据晴雨表》、以及近两年的《covid-19研究晴雨表》等方面都有突出贡献[4]。
图1 英国开放数据的生态系统
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数据中介对数据共享的作用
在数据方面，关于谁有权访问数据，如何使用数据以及各方利益的潜在不对称性都会影响信任。当数据共享和访问请求涉及管理相互竞争的利益时，这种紧张关系就会达到顶峰。例如，平衡个人对隐私的渴望与分析数据以了解干预，可能对特定群体产生的潜在危害。数据中介机构能够管理这种相互竞争的利益，并建立可信赖的、通常是协作的数据共享安排。
中介机构可以对数据使用建立明确的目的限制，并确保不继续共享。此外，在某些情况下，在授予数据访问权限之前，需要进行复杂的考虑。数据中介机构能够建立做出此类决策的机制，并确保负责任地使用数据。例如，中介机构可以允许数据用于研究目的（目的限制），但在确定哪些研究提案是合法时，具有相对广泛的权限。
如果数据共享时缺乏高质量的数据，也可能会产生阻碍，因为它会破坏数据用户对可用数据是否符合目的的信心。数据中介就可以完美解决此类问题，它能够围绕数据质量提供保证，并实施特定标准，使其更轻松，成本更低。
DCMS报告显示，数据中介正在承担广泛的功能。除了将数据提供者（如政府）与那些可以从使用数据或数据驱动产品中受益的人联系起来外，中介机构还在帮助阐明对数据的需求，创建和重新打包数据，以及创建新的应用程序。例如，在尼泊尔，中介机构扮演着各种角色，从运行政府开放数据门户，到将复杂的数据集转换成易于被大部分离线和文化水平较低的人群理解的格式。
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数据中介赋予个人和企业控制和选择权
现有的数据中介拥有的技术条件，已经使个人和企业能够控制和选择谁可以访问他们的数据，以及如何使用这些数据。然而，这是一个相对新生的领域，可能有进一步发展的机会。更多的控制可以确保个人更好地行使他们的数据权利，并给予有意义的同意。此外，个人和企业可以利用自己的数据做出更明智的决策，受益于新型或改进型产品和服务，或支持数据驱动的新市场的创新。
数据中介的核心作用，在于其能够使个人有效地控制有关他们的数据的使用方式和目的。
个人信息往往分散在许多地方，使个人很难全面了解和控制他们共享的数据。这反映在CDEI的研究中，该研究强调，人们认为他们对在线体验的控制有限。在CDEI委托进行的一项调查中，只有36%的受访者认为他们对在线目标定位系统有很大的控制权，而只有33%的人认为公司会根据用户的设置和偏好来执行他们的要求。英国开放数据研究所（ODI）强调，对“平衡当前个人与企业之间权力失衡”的机制的需求越来越大。个人信息管理系统（也被称为个人数据存储或数据存储库）是为了应对个人对自己的数据如何存储和使用的实际或感觉上失去控制而出现的。这些数据中介的目的是将控制权交还给用户，使与用户相关的所有信息存储在一个位置，并通过一个接口进行管理。个人被赋予了权力去控制谁可以访问关于他们的数据，并被授权在任何时候撤回访问。
为个人和企业提供更多的商品和服务选择，推动了供应商之间的竞争，同时也刺激了新商品和服务的创新。数据中介已经为个人和企业提供了更多的选择。
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数据中介的未来发展方向
时至今日，数据中介已经促进了对许多领域内数据的访问和共享。不过，还有相当广泛的领域可以应用数据中介来驱动创新，从而为人们带来利益和推动数据产业的发展。
数据共享存在许多潜在用例，它们的目的不是让数据更加详尽无遗，而是确定数据中介活动的广度和深度。
数据中介可以利用个人在与智能手机、应用程序、社交媒体、可穿戴设备和会员卡等网络数字技术交互时产生的大量数据，也能为预防医学领域提供数据访问和共享。目前，可用于预防医学的数据往往被储存在医疗保健、金融服务、零售、可穿戴技术和社交媒体平台上。分享这些数据可以给个人带来好处。它可以使他们更好地管理自己的健康风险，还可以通过实现更快速、更有针对性的治疗和疾病管理，促进医疗保健的改善。反过来，这可以延长人们的生活质量，并可以避免昂贵的临床护理，节省资金。然而，提供有关人们健康的敏感数据，并提供连接和分析个人健康数据集的能力，会带来隐私和安全问题。这些数据必须以安全和负责任的方式加以管理，以保持公众的信任，同时促进创新。数据中介可以提供一个安全的环境，在其中聚合和分析这些数据，同时还提供有效的治理机制。
此外，数据中介还可以推动机器人技术和机器学习方面的新发展，可能通过将通常由人类完成的任务和工作自动化，改变劳动力市场。经济合作与发展组织(OECD)的研究估计，在英国，目前有12%的工作面临被自动化装置替代的风险。数据中介机构可以在改善就业需求、技能可用性之间的匹配方面发挥重要作用，使工人更好地为未来的工作做好准备。他们可以作为一个值得劳动者信赖的第三方。
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我国数据共享的发展前景
近年来，在国家大数据战略的引领下，我国各级政府也正在稳步推进数据开放工作，积极实现数据共享。为了实现信息的公开、共享与重用，以寻求信息数据最大可能的无限获取与重用，2015年8月19日，国务院常务会议通过了《关于促进大数据发展的行动纲要》,提出要加快政府数据开放共享、稳步推动公共数据资源开放等,政府数据开放已成为我国重点工程之一[4]。而在复旦大学《中国地方政府数据开放报告》中提到，截至2020年4月底，我国已有130个省级、副省级和地级政府上线了开放数据平台[5]。
不过，我国政府数据共享的研究相比西方一些发达国家，还处于起步阶段，政府数据共享建设还未在全国形成一个统一、规范的标准，部分省份和地级市的职能部门还在进行政府数据共享的实践探索。因此，结合我国的具体国情，制定出具有中国特色的、具体的、详尽的、可操作的、实用性强的微观层面的政府共享数据政策迫在眉睫[7]。
政府数据共享是一项系统工程，需要全社会的共同努力，需要国家将数据共享提高到战略高度来对待。而英国则一直是世界范围内开放政府数据运动的先列，其数据战略、政策法规、行动计划、平台和标准建设等一直是各国的典范，因此，我国要结合自身国情，不断积累数据共享经验，以完善自身的政策与体系，从而建立一种属于我国自己的科学的数据共享体系。
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结语
在英国，数据中介已被提议作为一种解决方案，通过促进可靠、安全、高效的数据共享，改善英国经济中的数据访问和共享问题。同时，也能够保护个人权利，包括保护隐私。它们可以开启数据共享的机会，赋予个人和企业更大的权力，让他们在决定访问主体和访问目的方面拥有更多的控制权和选择权。
数据中介可以在促进数据驱动的创新方面发挥重要作用，通过促进竞争和经济增长改善生活。这可能涉及到关于数据保护的法律要求，政府应当采取额外措施，以防止对数据的不道德使用，并确保数据仅用于约定目的。
在未来，数据中介的发展绝不止于单一化，在一个生态系统中，存在多个中介的使用可能性。因为没有一个中介可以负担数据提供者和最终用户之间交易的全部所需资本。无论如何运转，中介机构都必须超越技术资本，利用社会、政治或经济资本来释放开放数据的好处。
在英国，数据中介将与人工智能、covid-19一起，作为ODI重点研究方向之一，其意义，将影响英国政府对数据发展战略的调整与部署。
本文主要参考资料
Centre for Data Ethics and Innovation，Unlocking the value of data: Exploring the role of data intermediaries，available at https://www.gov.uk/government/publications/unlocking-the-value-of-data-exploring-the-role-of-data-intermediaries，Published 22 July 2021.
[1] Alasdair Roberts，Making Transparency Policies Work，20 OCTOBER 2014，available athttp://www.freedominfo.org/2014/10/making-transparency-policies-work/.
[2] Open Data Institute．When to use open standards for data ［EB / OL］．［2020－09－02］. https: / /standards．theodi．org /introduction / when－to－use－open－standards－for－data /．
[3] Open Data Intermediaries: Their Crucial Role – World Wide Web Foundation
[4] 翟军、翟玮、裴心童、李剑锋：《英国政府数据共享与开放的元数据标准建设及启示》，载《情报杂志》2021年第4期，第132-138页。
[5] 赵蓉英、梁志森、段培培：英国政府数据开放共享的元数据标准——对Data.gov.uk的调研与启示，载《图书情报工作》2016年第19期，第31-39页。
[6] 复旦大学移动与数字治理实验室.中国地方政府数据开放报告( 2020 上半年) ［EB /OL］.［2020－09－15］.http: //ifopendata.fudan.edu.cn /report．
[7]《国内外统计数据共享研究》课题组,朱建平,冯冲,陈淑真.全球政府数据共享模式研究——对中国的启示[J].统计学报,2020,1(01):14-25.DOI:10.19820/j.cnki.ISSN2096-7411.2020.01.002.
撰稿 | 赵润卓，清华大学智能法治研究院实习生
修改 | 刘云、李夏旭
编辑 | 朱正熙，清华大学智能法治研究院实习生
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