我国儿童福利制度的完善

1.儿童福利的内涵

1959年联合国《儿童权利宣言》指出：＂凡是为促进儿童身心健全发展与正常生活为目的的各种努力、事业及制度等均称之为儿童福利＂。儿童福利一般分为狭义和广义两种。“狭义的儿童福利是指面向特定儿童和家庭的服务，特别是在家庭和其他社会机构中未能满足其需求的儿童。”[1]这种儿童福利面向困境儿童群体，如孤残儿童、流浪儿童、留守儿童、受虐待儿童等。“广义的儿童福利指的是一切针对全体儿童的，促进和保障儿童生理、心理以及社会潜能得到最佳发展的各种方式和设计。”[2]广义的儿童福利包括儿童生存、保护和发展的方方面面，涉及到供给儿童福利服务的国家、社会组织和团体、家庭等。广义的儿童福利意识事关对儿童及儿童福利的根本认识，而后者是建构一个国家儿童福利体系的核心社会基础。 

2.我国儿童福利制度建设的进程

2010年民政部在全国范围内为机构集中供养孤儿和社会散居孤儿发放基本生活津贴，使孤儿享有的社会福利逐步从院内扩大到院外，扩大了孤儿社会福利的覆盖面。

2011年8月，国务院妇女儿童工作委员会正式公布了《中国儿童发展纲要( 2011－2020年)》，《纲要》首次增加“儿童福利”专章，“儿童福利”成为“儿童发展”概念框架重要部分。[3]

2012年，民政部又为全体艾滋病病毒感染儿童发放基本生活津贴，使儿童社会福利覆盖面从孤儿扩大到困境儿童。

2013年民政部发布《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》，决定在江苏昆山、浙江海宁、河南洛宁、广东深圳四地开展适度普惠型儿童社会福利制度建设第一批试点，要求试点地区充分认识适度普惠型儿童社会福利制度建设的重大意义，明确适度普惠型儿童社会福利制度建设的基本内涵和工作重点，切实加强领导，逐步推进。

2014年４月，民政部发布《关于进一步开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》，宣布北京市房山区等46个市（县、区）成为第二批试点地区。试点过程中，试点地区高度重视适度普惠型儿童社会福利制度建设工作，在儿童社会福利标准确立、资金筹集、管理机构设置、管理制度建设、福利内容扩展、福利提供方式和福利传导机制等方面进行一系列创新，采取切实有效的措施，力争扩大儿童社会福利覆盖面、增加儿童社会福利项目、提高儿童社会福利水平。各地以儿童利益最大化为原则，完善儿童福利机构，建立儿童社会福利督导制度和城乡一体的福利服务网络，取得部分成就。[4]

至此，我国的儿童福利制度还在探索中不断完善。 

3.我国儿童福利制度存在的问题

 虽然我国正在努力构建儿童福利制度，在试点工作中取得了一些成就，但是探索中的儿童福利制度还存在一些问题。

3.1“适度普惠”的限制

完善的儿童福利制度应当是具备国家层面的儿童福利立法、以全体儿童为对象、以儿童的实际需要为儿童提供保障、由税收和国家财政提供资金支持的制度。但是从民政部2013年和2014年发布的两个文件来看，“适度普惠”应该是我国儿童福利制度目前及未来一段时间内的发展方向。

“适度普惠型”儿童福利制度的具体表现是：在立法层面，尚未制定《儿童福利法》，只有民政部门出台的政策在强调推动适度普惠型的儿童福利制度，与儿童福利相关的规定零散的分布在各种法律行政法规当中；在对象上将儿童分为4个层次—— 孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童，当前政府建议的发展路径是逐步将对象群体从孤儿扩展到困境儿童，再扩展到所有儿童[5]，目前还没有针对普通儿童的福利制度；在政策试点中，实施分区域、因地制宜的儿童补贴制度，主要针对弱势儿童发放基本生活费用，还不能实现向全体儿童提供补贴。

3.2职能部门化的管理机构

我国儿童社会福利的管理职能并不统一，而是分散在各个职能部门中。如儿童生活福利的管理主要隶属于民政部；负责儿童医疗卫生保健服务的部门是国家卫生和计划生育委员会；儿童教育福利的管理机构是教育部；有关儿童保护的部门是妇联和公安部。从表面上看，儿童社会福利事业应该归于各个职能部门，便于他们统一行使职权。但这也造成另外一个负面效应，那就是可能出现条块分割、多头管理甚至无人管理的局面。将儿童福利职能部门化的最大危害是“人为”将儿童需要分隔为许多“局部性服务”，没有将儿童视为一个整体和一个完整独立的人，缺乏以儿童为中心的系统性和连续性服务。这种条块分隔和职能部门化服务模式的结果是出现“山东解救29名被拐婴儿因无人认领，无奈送回买主家”的怪事，凸显儿童福利条块分隔和职能部门化服务模式的结构性缺陷。[6]因此，要设立统一的儿童福利部门，统一行使儿童社会福利管理的职能，以实现＂儿童利益最大化＂。 

4、完善我国儿童福利制度的建议

从上述分析来看，目前我国的儿童福利制度与完善的面向全体儿童的福利制度还有很大差距。因此，应当在细化困境儿童内涵、加快儿童福利立法、整合儿童福利管理机构等方面完善我国的儿童福利制度，尽快建设成面向全体儿童的福利制度。

4.1细化困境儿童内涵

2013年6月，民政部的儿童福利制度试点，将儿童群体按照孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童4个层次；困境儿童分残疾儿童、重病儿童和流浪儿童3类。但是其他儿童诸如被拐卖儿童、农村留守儿童、童工、遭遇监护人歧视或伤害的儿童、遭遇监护人之外人员侵害的儿童、因不可抗力原因陷入困境的儿童等不能被认为是普通儿童，其权利受到侵犯比普通儿童更需要得到救济。[7]因此，我们认为应当进一步细化扩大困境儿童的内涵，将上述儿童纳入其中，尽可能地在当前“适度普惠”儿童福利制度下保障更多儿童的权利。同时针对困境儿童，建立针对性的津贴福利制度和分类救助制度：建立重残重病儿童津贴保障制度，将大病、重残儿童纳入医疗保障等法定保障范围；加大对拐卖儿童、伤害儿童、使用童工等违法犯罪行为的执法惩治力度;对流浪、因不可抗力原因陷入临时困境的儿童，按照《社会救助暂行办法》相关条款加强救助。

4.2完善儿童福利立法

 首先，对现有法律进行梳理修订。完善《未成年人保护法》《收养法》等法律，针对当前工作中遇到的各种问题，从法律层面提出对策，不仅要填补有关法律空白，更要推进罚则具体化，增强可操作性;对中央和国务院及有关部门出台的儿童方面的各类行政规章和政策文件进行系统梳理、整合、修订、完善，抓紧解决现有规章、政策“碎片化”问题。同时，各地可结合适度普惠型儿童福利制度建设的试点经验和当地发展实际，依法制定儿童福利方面的地方性法规、规章和政策文件，为保障儿童基本福利需求提供基本制度依托。[7]

其次，总结经验，加速出台《儿童福利法》。从总体上明确规定儿童福利机构的实施主体、保障对象、运行程序等。在设计理念上, 应将儿童视为发展的主体, 视为拥有独立人格的个人, 明确规定儿童福利的基本思想和准则;在权责划分上, 应全面规定政府有关部门的职责和任务;在程序规定上,应具体提出有关事项的基本程序、运行流程、监督机制以及违反规定的惩罚和处罚机制;最后, 还应明确规定社会、家庭及父母对儿童应负的责任和义务。[8]然后在根据实际需要制定《儿童福利法实施细则》，以使《儿童福利法》发挥实际作用。 

4.3整合儿童福利管理机构

完善的行政管理体系是儿童福利发展的关键，设立专门的福利机构，有利于统筹协调关爱保护儿童工作。

首先要整合民政部内部与儿童福利有关的部门。当前，民政部内与儿童社会福利有关的职能部门要有三个，一是社会救助司，一是社会事务司，另一个是社会福利和慈善事业促进司。儿童福利事业隐藏在三者提供的社会救助和社会服务中。比如城乡低保和农村五保户中包含对困境儿童的最低生活保障，城乡医疗救助中包含对困境儿童、困境家庭儿童的医疗救助等。要将与儿童福利有关的事项交由专门的儿童福利结构管理，把有关儿童福利的隐形职能显性化，使儿童问题从婚姻、家庭中走出，成为普遍关注的社会问题。

其次要整合民政部与其他部门的儿童社会福利职能。应逐步地使分散在其他部门的儿童社会福利职能集中到民政部儿童社会福利职能中，由民政部设立的专门的儿童福利机构统一行使管理职能。[9] 

我国儿童福利制度的目标应当是坚持“儿童优先”的理念，明确政府的主体责任，注重发挥家庭保障的基础作用，切实维护我国儿童的生存权、保护权和发展权。[7]在满足儿童的生活、医疗、卫生、住房等基本生存需要所制定的生存性儿童福利制度的基础上，谋求建立为满足儿童的受保护需要而制定涵盖国家保护、家庭保护、学校保护和司法保护等在内的保护型儿童福利制度；最后逐步实现为满足广大儿童的文化教育、精神娱乐、心理健康、劳动就业、社会参与等发展需要而建设成的覆盖全体儿童的发展性福利制度。

参考文献

[1]曾艳波:儿童福利政策的国际比较与借鉴,《当代青年研究》2011年第7期。

[2]陆士桢:中国儿童社会福利需求探析,《中国青年政治学院学报》2001 年第 6 期。

[3]国务院办公厅:《国务院关于印发中国妇女发展纲要和中国儿童发展纲要的通知》，http://www.gov.cn/zwgk/2011-08/08/content_1920457.htm,2017年11月25日访问。

[4]于菲:我国儿童福利制度现状及建设路径研究,河北师范大学。

[5]陆士桢:构建中国特色的儿童福利体系,《社会保障评论》2017年7月第1卷第3期。

[6]刘晓蒙:《山东解救29名被拐婴儿因无人认领，无奈送回买主家》，https://news.qq.com/a/20110613/000101.htm,2017年11月26日访问。

[7]王杰秀: 构建中国特色儿童福利体系的基本路径，《浙江工商大学学报》2015年第6期。

[8]田帆、孙熙:借鉴国际经验、构建完善的儿童福利制度,《全球化》2017年第2期。

[9]戴建兵:我国适度普惠型儿童社会福利制度建设研究,华东师范大学,2015年。

撰稿&排版 | 朱自文