目前,各界普遍认可的“省直管县”体制改革路径是:从财政体制上的“省直管县”逐步过渡到行政体制上的“省直管县”,并把财政“省直管县”作为实行行政“省直管县”体制的一个前置条件。换言之,就是如果财政上的“省直管县”改革没有取得突破性进展,那么,行政上的省直管县”改革也无从谈起。
其一,“省直管县”体制改革最初是从财政领域率先提出的。理论界早期对“省直管县”问题的研究也主要集中在财政“省直管县”方面。直到现在,很人多一提到“省直管县”体制改革,首先想到的还是财政“省直管县”。行政上的“省直管县”改革,是在财政“省直管县”改革试点幵始遭遇来自行政体制上的阻力时,才始逐渐进入人们的视野。
受这种认知惯性的影响,截至目前,全国大多数试点省份的改革重心仍然主要放在财政“省直管县”上,或是与之相关的经济领域的放权改革,真正从行政体制方面着手推动“省直管县”体制改革的省份仍占少数。
其二,是中央政策导向的影响。近几年,中央有关“省直管县”体制改革的系列文件中多次提及财政省直管县”改革的时间表,并暗含着“各地应该先着力推进财政省直管县,然后在根据条件逐步过渡到行政省直管县”的指导思想。
比如,2011年3月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中指出:
“扩大县域发展自主权,稳步推进扩权强县改革试点,推进省以下财政体制改革,稳步推进省直管理县财政管理制度改革;在有条件的地方探索省直管理县市)的体制”。
在中央政策的导向作用下,各省也基本上是按照“先财政,后行政”的思路来筹划和推进“省直管县”体制改革的。
笔者以为“把财政省直管县作为推进行政省直管县体制的前置条件”的提法是有待商榷的。从某种程度上说,以财政层级改革推动行政体制上的“省直管县”改革,是典型的本末倒置,必然会陷入体制不顺的困境。实行财政“省直管县”后,由于人事和行政方面仍然实行“市管县”,县级政府需要同时面对省和市“两个婆婆”,必然造成县级政府职能运行中的诸多问题。
因此,财政上的“省直管县”与行政上的“省直管县”宜同步推进,不宜、也没有必要区分先后次序。
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