✎ 第 421 篇原创
文 |政府法律事务专业委员会 党靖律师
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在经济全球化和信息化的时代，瞬息万变的信息，已成为社会经济发展的决定因素。信息社会就是信息和知识将扮演主角的社会，作为最重要的信息资源的政府信息涵盖全社会信息的80%，它既是公众了解政府行为的直接途径，也是公众监督政府行为的重要依据。近年来，随着行政机关依法行政理念的深入推进，行政机关在对公民申请信息公开的答复工作中出现诸多问题，本专业委员会以频发的矛盾点做以分析总结。
一、公民通过政府公众网络系统提交政府信息公开申请的，该网络系统确认申请提交成功的日期应当视为政府收到申请之日，政府逾期作出答复的，应当确认为违法
裁判要旨：公民、法人或者其他组织通过政府公众网络系统向行政机关提交政府信息公开申请的，如该网络系统未作例外说明，则系统确认申请提交成功的日期应当视为行政机关收到政府信息公开申请之日。行政机关对于该申请的内部处理流程，不能成为行政机关延期处理的理由，逾期作出答复的，应当确认为违法。
指引说明： 《政府信息公开条例》第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”一般来讲，若公民通过政府公众网络系统提交政府信息公开申请，政府公众网络系统生成了相应的电子申请编号，并向公民手机发送了申请提交成功的短信。由于人民政府“政府信息网上依申请公开系统”作为政府信息申请公开平台所应当具有的整合性与权威性，如未作例外说明，则从该平台上递交成功的申请应视为相关行政机关已收到公民通过互联网提出的政府信息公开申请。至于外网与内网、上下级行政机关之间对于该申请的流转，属于行政机关内部管理事务，不能成为行政机关延期处理的理由。因此，公民通过政府公众网络系统提交政府信息公开申请的，该网络系统确认申请提交成功的日期应当视为政府收到申请之日，政府逾期作出答复的，应当确认为违法。
二、当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起诉讼，因违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，应认定构成滥用诉权行为
裁判要旨：知情权是公民的一项法定权利。公民必须在现行法律框架内申请获取政府信息，并符合法律规定的条件、程序和方式，符合立法宗旨，能够实现立法目的。如果公民提起政府信息公开申请违背了《政府信息公开条例》的立法本意且不具有善意，就会构成知情权的滥用。当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起诉讼，人民法院应对其起诉严格依法审查，对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为，因违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，应认定构成滥用诉权行为。
指引说明：获取政府信息和提起诉讼是法律赋予公民的权利。为了保障公民知情权的实现，行政机关应当主动公开政府信息，以提高政府工作的透明度。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第十三条还进一步明确，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。为了监督行政机关依法行政，切实保障公民依法获取政府信息，公民认为行政机关在政府信息公开工作中的行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼。而需要指出的是：任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务；公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利；公民在行使权利时，应当按照法律规定的方式和程序进行，接受法律及其内在价值的合理规制。
《条例》第一条规定，制定本条例的目的是为了“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。因此，保障社会公众获取政府信息的知情权是《条例》的最主要的立法目的之一。而有关“依法获取政府信息”的规定，表明申请获取政府信息也必须在现行法律框架内行使，应当按照法律规定的条件、程序和方式进行，必须符合立法宗旨，能够实现立法目的。
实务中存在部分当事人不间断地向政府及其相关部门申请获取所谓政府信息，真实目的并非为了获取和了解所申请的信息，而是借此表达不满情绪，并向政府及其相关部门施加答复、行政复议和诉讼的压力，以实现拆迁补偿安置利益的最大化。对于拆迁利益和政府信息之间没有法律上关联性的问题，行政机关若已经反复进行了释明和引导，且已向当事人提供了其所申请的政府信息。当事人这种背离《条例》立法目的，任凭个人主观意愿执意不断提出申请的做法，显然已经构成了获取政府信息权利的滥用。
保障当事人的诉权与制约恶意诉讼、无理缠诉均是审判权的应有之义。对于个别当事人反复多次提起轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起的诉讼，人民法院对其起诉应严格依法审查。部分当事人提起的相关诉讼因明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信，违背了诉权行使的必要性，因而也就失去了权利行使的正当性，属于典型的滥用诉权行为。
三、在申请内容明确具体且申请公开的信息属于公开范围的情况下，行政机关应予以公开所申请信息
裁判要旨：依法获取环境信息，是公民、法人和其他组织的一项重要权利，是公众参与环境保护、监督环保法律实施的一项重要手段。具有维护公众环境权益和社会监督职责的公益组织，根据其他诉讼案件的特殊需要，可以依法向环保机关申请获取环保信息。在申请内容明确具体且申请公开的信息属于公开范围的情况下，人民法院应当支持。
指引分析：为了保障公民、法人和其他组织依法获取环境信息，这一项重要权利，相关法律法规对环境信息公开的范围、信息公开的程序和方式、监督和保障都作了详细的规定。环境信息应以公开为原则，不公开为例外。若当事人申请的环境信息资料并非相关法律法规所禁止公开的内容，行政机关未向当事人公开其所需信息的行为违反法律法规的规定。当事人通过邮政快递的方式提出了环境信息公开的书面申请，并在申请中载明了申请人的名称、联系方式、申请公开的具体内容、获取信息的方式等，其申请环境信息的内容不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，属于法定可以公开的政府环境信息，申请环境信息的程序亦符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条、《环境信息公开办法（试行）》第十六条的规定。
实践中，行政机关一般会以申请人在提交政府信息公开申请时，应同时附上申请人的身份证明的意见，一般情况下，申请人在信息公开申请表中已正确填写了单位名称、住所地、联系人及电话并加盖了公章，而《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条明确规定，政府信息公开申请应当包括（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求，其中并没有强制要求申请人提供身份证明，故此做法没有法律依据。
其次，行政机关会以申请人所申请的内容不明确的为由提出意见，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定，对于申请内容不明确的，行政机关应当告知申请人作出更改、补充。实践中，绝大部分申请人在申请表中的申请内容的表述是明确具体的，行政机关应就其手中掌握的所有涉及到相关环境信息向申请人公开。
四、申请了解文件效力，属于咨询性质，不属于该条例第二十六条规定的“应当按照申请人要求的形式予以提供”政府信息的情形。行政机关针对咨询申请作出的答复以及不予答复行为，不属于政府信息公开行为
裁判要旨：《政府信息公开条例》调整的“政府信息”是指现实存在的，并以一定形式记录、保存的信息。申请了解文件效力，属于咨询性质，不属于该条例第二十六条规定的“应当按照申请人要求的形式予以提供”政府信息的情形。行政机关针对咨询申请作出的答复以及不予答复行为，不属于政府信息公开行为，不会对咨询人的权利义务产生实际影响，故不属于行政复议的受理范围。起诉人缺乏诉的利益，则无原告资格，人民法院可以不予受理或者裁定驳回起诉。
指引分析：《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”据此，该条例所指的政府信息，应当是现有的，以一定形式记录、保存的信息。为准确把握政府信息的适用范畴，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条明确规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应该是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或者重新制作（作区分处理的除外）。”实践中，申请人申请公开某文件的的效力问题，并非申请公开“以一定形式记录、保存的”政府文件本身，在性质上属于咨询，不属于《政府信息公开条例》调整的范畴，况且针对咨询作出答复以及答复与否，不会对咨询人的权利义务产生实际影响。
对于此类咨询申请，法律并无要求行政机关必须书面答复的明确规定，不属于行政机关法定职责范围之内，申请人起诉并无应受司法保护的现实利益，其请求被申请人重新作出行政行为已丧失诉的基础。
五、依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式
裁判要旨：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第二十一条第（四）项规定：“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。”
指引分析：实践中，经常存在申请人申请公开“某某涉及农用地转用及征地批复文件”。被申请人收到申请人的信息公开申请，并作出《依申请公开政府信息告知书》。《告知书》主要内容为：“根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三款和《某某人民政府办公厅政府信息公开指南》相关规定，申请人所申请公开的信息属于某某国土资源厅公开范围，请直接向某某国土资源厅提出所需信息申请。”此种情况下，在《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规规定了省级人民政府关于土地审批及备案的要求，但并未规定省级政府在此过程中应将审批文件进行保存，申请人也无证据证明被申请人在此过程中，将所申请公开信息进行保存，故一般得不到法院支持。
六、申请人以“为生活、生产所用”申请公开行政机关负责人姓名、联系方式和简历等，所申请公开的信息涉及个人隐私，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息
裁判要旨：依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第二条、第十三条之规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息；申请公开信息的前提是“自身生产、生活、科研等特殊需要”，申请人对“自身生产、生活、科研等特殊需要”有作出说明的义务，否则申请公开的此项信息与政府职能以及负责人履行职务并无关联。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》规定“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息……，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”工作人员个人信息即属于行政机关内部工作人员人事管理信息，不属应公开的政府信息。
七、申请告知省政府界定涉法信访事项与访类信访事项之法律、法规依据，及涉法信访事项如何导入法律程序办理的相关法律、法规规定或省政府制定之相关地方法规之信息。而事实上省政府并未制定或获取过申请人申请的地方法规之信息，不属于该信息的公开单位
裁判要旨：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定，“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条规定，“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的;……。”行政机关根据申请人的申请在法定期限内依法作出了答复，履行了告知义务；而且申请人提供的材料不能证明行政机关制作或获取有其所要求公开的信息，故其要求确认行政机关不予公开行政行为违法、限期履行公开政府信息的行政行为的理由不能成立。
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