以案释法 | 城乡规划部门对违章建筑作出的认定是否可以提起行政诉讼？

实践中，城管执法部门与城乡规划部门查处违法建设，一般先由城管执法部门根据投诉举报或自我发现的违法建设进行立案调查，然后由城乡规划部门作出是否是违法建设以及是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响的认定，最后移送城管执法部门按照认定的结论进行查处。

那么，城乡规划部门作出的认定是否是具体行政行为，是否可以提起行政诉讼，各地法院操作不一。

目前有些法院拒绝受理此类案件，原因主要有以下几个方面：

（1）规划认定是城乡规划部门行使的证明行为，同公证、鉴证、鉴定等证明性行政行为一样，不是真正意义上的具体行政行为。

（2）规划认定是城乡规划部门与城管执法部门用来加强沟通、联系工作的内部公文往来，不具有可诉性。

（3）规划认定仅具有证明违法建设存在与否以及严重程度的作用，是城管执法部门查处该违法建设的一种证据，按照最高人民法院对交通事故责任认定行为的解释，同样应当将规划认定排除在可诉的事项之列。

（4）规划认定是城管执法部门查处违法建设，对违法建设进行行政处罚的组成部分，其本身并未改变当事人的权利义务关系。

事实上，上述这些理由都是很牵强的。借鉴安徽省黄山市屯溪区人民法院的观点，规划认定是一种具体行政行为，理应纳入行政诉讼的受案范围。具体理由如下：

（1）规划认定行为已包含行政行为所满足的主体要素和职权要素。《城乡规划法》第十一条规定城乡规划管理工作由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责。城乡规划部门是国家行政机关，是按照《城乡规划法》赋予的职权和要求作出的行政行为，具备具体行政行为所要求的主体要素和职权要素。

现实工作中，也许在作出规划认定前的调查取证等方面的工作是由城乡规划监察部门进行的，但最终移送给城管执法部门的规划认定是由城乡规划部门作出的，两者是一种委托执法关系。它与公证行为和鉴定行为有着本质上的区别：公证机构不是行政机关，不具有行政主体资格，其公证行为是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。规划认定也不同于鉴定行为，鉴定一般是由中介机构作出，不服鉴定结论可以申请重新鉴定，也可以运用其他证据来推翻鉴定结论。

（2）行政机关内部公文往来不是绝对的不可诉，关键是要看该行政行为是不是行政主体作出的具体行政行为，对当事人的权利义务是否产生实际影响。如果两行政机关的公文往来，作出了一项具体行政行为，并对相对人的权利义务产生了实际影响，那么该公文中作出的行政行为就是可诉的具体行政行为。

比如，如果上级城乡规划部门收到下级城管执法部门移送的对某一建筑是否是违法建设作出规划认定的请求后，城乡规划部门直接调阅该建筑是否经过规划审批，依据城市总体规划、控制性详细规划和修建性详细规划等作出是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响的认定是不完全正确的。因为由于上级城乡规划部门没有经过实际调查取证，不考虑实际历史原因等因素直接根据上报的资料文件直观地判断，剥夺被认定主体的陈述、申辩权、听证权利等，这样会导致“冤假错案”。

（3）虽然规划认定并未直接创设当事人的权利义务，但它对当事人此后的权利义务产生了实际影响，因为规划认定的结论基本上已经决定了城管执法部门的处罚种类。所以，从某种程度上讲，规划认定应属于行政确认行为，自当属于可诉范围。所谓对公民、法人或其他组织的权利义务不产生实际影响的行为主要是指尚处在形成过程当中，还未影响相对人权利义务的行为。判断一个行政行为是否实际影响到了相对人的权利义务，其中一个重要标准就是要看其是否有后续行为。

一般而言，后续行为往往会对相对人的权利义务产生实际影响，而前期的准备行为则要依附于后续行为，不能单独地影响相对人的权利义务，如果它能单独影响，就不是准备行为，而是可诉的行政行为。

（4）规划认定符合行政诉讼受案范围的确定标准。根据行政诉讼法的规定，行政诉讼受案范围的确定标准包括具体行政行为的行为标准和人身权、财产权的权利标准。规划认定行为完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第八项和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第1款的规定。因此，规划认定属于行政诉讼的受案范围有法有据。

（5）根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的规定，规划认定行为并不在列举的排除事项之列。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第2款规定了不属于人民法院行政诉讼受案范围的6项行为，据此，凡涉及公民、法人或其他组织人身权、财产权的具体行政行为，只要不属于列举的排除事项之列，均属于行政诉讼受案范围，人民法院均应受理。

（6）规划认定行为如果不能提起行政诉讼，必然导致规划认定权力的滥用，相对人的合法权益将得不到切实的保护。由于现实执法过程中，执法人员的素质参差不齐，依法办事的意识不高，这样就会导致在规划认定过程中的随意散漫，甚至权力的滥用。这样相对人的合法权益就得不到应有的保护。

民法典简介

①《城乡规划法》第十一条规定：县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。

②《中华人民共和国行政诉讼法》第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

第十二条　人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；

（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；

（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；

（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；

（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；

（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；

（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；

（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；

（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

③《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条 公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；

（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；

（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；

（四）不具有强制力的行政指导行为；

（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

因此，综上所述，城乡规划主管部门作出的违法建设认定行为，包括是否是违法建设的认定以及是否可以采取改正措施消除对规划实施影响的认定的具体行政行为都可以起诉。