摘要：本文概述了我国农业利用外资的情况，对我国农业利用无偿援助及国际金融组织贷款作了比较详尽的分析，提出农业利用金融贷款的风险问题并提出了对策措施。
这里所讲的外资，既包括金融贷款部分，也包括无偿援助部分，大体分为3大类：一是多边机构提供的贷款和援助；二是双边政府之间的经济技术合作；三是外商直接投资。多边机构主要包括世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金会、联合国粮农组织、世界粮食计划署、欧洲共同体、联合国开发计划署等国际组织。其中，来自第一渠道即来自上述国际组织的中长期优惠贷款和无偿援助，在农业利用外资中一直占有相当大的比重，“七五”以前占农业利用外资总额的80％以上；“七五”期间占72％左右；“八五”以来，随着外商在农业领域直接投资的迅速发展以及双边政府之间的经济技术合作不断加强，其比重有所下降，1999年占农业协议利用外资的40％左右。这些资金的投入弥补了农业投资资金的不足，加强了农业基础设施建设，改善了农业生产的外部环境，使先进的农业科学技术得到广泛应用，并使农民素质和生产经营水平得以提高，在很大程度上改善和提高了我国农业生产水平和技术水平。
一、我国农业利用外资概况
随着我国对外开放基本国策的确立，从1978年起，我国先后开始利用联合国粮农组织、世界粮食计划署、联合国开发计划署、国际农业发展基金会、世界银行、欧盟、亚洲开发银行等国际组织的无偿援助和金融贷款。世界银行、国际农业发展基金会、亚洲开发银行主要提供中长期优惠贷款，截止到2000年底，共计向我国农业贷款的项目有91个，贷款协议金额约111．6亿美元，其中世界银行占88．8％、亚洲开发银行占7．6％、农发基金会占3．6％。此外，亚洲开发银行还提供农业方面的技术援助项目58个，金额约3363万美元，技术援助资金可来自贷款或捐助，也可以两者兼有，有时包括在项目贷款额中。
联合国粮农组织、世界粮食计划署、联合国开发计划署、欧盟主要提供粮食援助、技术援助等无偿援助，到1999年底，共计向我国农业提供无偿援助约10．95亿美元，其中世界粮食计划署是给予援助最多的机构，占无偿援助总额的76．5％(因而本研究对其讨论较多)；其次是欧盟，约占13．7％；开发计划署约占5．9％；粮农组织约占3．9％(不包括信托基金项目资金)。显然，国际组织贷款的金额远远超过无偿援助资金，其中世界银行是我国农业利用外资的主要来源，占国际组织援助和贷款总额的80．9％。
二、我国农业利用无偿援助的形式和领域及不同组织间的对比
(一)粮食援助
粮食援助主要由世界粮食计划署提供，援助方式分为两种：一是紧急援助，在发生灾荒或突发性灾难时提供粮食援助，属于救济性，额度不大，但1998年洪灾紧急援助项目除外，该项目援助额达到5388万美元，是1998年洪灾我国接受的最大一笔援助，也是迄今为止世界粮食计划署援助的最大一个项目。二是开发性建设援助，按一定地区的项目工程规划要求，主要用以工代赈的办法，向从事农业开发工程建设的劳力提供粮食援助，每个项目援助额较大。
(二)技术援助 我国农业利用的多边技术援助主要由联合国开发计划署、粮农组织、欧洲共同体提供，但各组织在援助方式和领域方面侧重点不同。
开发计划署提供无偿技术援助，主要用于发展技术合作和投资前的活动。粮农组织通过技术合作计划提供技术援助，援助方式包括4种：提供专家顾问予以指导服务，最长期限为一年；进行短期的面向实际的培训活动，尤其是在基层和现场进行这种活动；提供项目活动所必需的设备和供应品，除紧急项目外，其经费一般不超过项目预算经费的50％；实行指标或同一些机构签订关于提供技术服务的分包合同。欧洲共同体为我国农业提供技术援助，分为经济技术和科学技术两种，经济技术援助在我国由对外经济贸易部(国际联络局)主管，科学技术援助由国家科委(国际合作局)主管。总体来看，在援助形式上，世界粮食计划署提供粮食援助，但不提供资金和技术；开发计划署、粮农组织和欧盟提供技术援助(包括硬件和软件)，但不提供资金。在援助领域上，上述组织则各有侧重，同时也存在交叉。无论是粮食援助还是技术援助，各国际组织援助的目的是一致的，即提高我国农业的生产能力和技术水平，促进我国农业和农村经济的发展。此外，上述国际组织援助还与国际金融贷款相互配合，以满足我国农业对资金、技术和粮食及其他实物的不同层次的需求。
三、我国农业利用国际金融组织贷款的重点
(一)我国农业利用国际金融组织贷款的现状及发展预测
我国利用外资工作取得了巨大成就，但相比之下农业利用外资所占比重较低。1999年农业协议利用外资总额中，主要国际金融机构(世行、亚行、国际农发基金)贷款分别为5．7亿美元、3．3亿美元、0．21亿美元，占农业利用外资总额的62．3％。国际金融机构的投资一般规模较大，且多属于综合性发展项目。1999年与三个主要国际金融机构签定的贷款项目有9个，其中在1亿美元以上的项目有7个。投资领域涉及农业综合发展、农业和基础设施发展、水土保持工程和农业开发以及贫困地区农业发展。
1．影响国际金融机构贷款的因素分析。首先，从国际金融机构贷款，一般都有严格的约束条件。农业项目不仅需要符合国际金融机构的贷款方向和贷款政策，而且项目开发条件也必须符合其制度要求。比如世界银行的贷款须与特定的工程项目相联系，工程项目须经世界银行精心挑选，详细核算，严密监督和系统分析，才能获得贷款。
其次，从国际金融机构贷款的数量，取决于该国在国际社会和全球经济发展战略中的地位，以及国际金融机构对该国经济发展水平的认识。一个国家的内外政策取向、社会经济发展战略与社会经济发展水平等往往成为现实的考虑因素。从总体上说，我国将改革开放作为基本国策和发展社会主义市场经济的基本取向，为农业利用国际金融机构贷款创造了良好的环境。国际金融组织的优惠性资金特别是援助主要向低收入国家提供，而随着我国社会经济发展水平的迅速提高，利用这种优惠性资金的机会也可能逐渐减少。图1显示了主要国际金融机构(世行、亚行、国际农发基金)在1981—2000年期间对我国农业的贷款情况。
再次，政府对农业利用外资的政策，也是影响国际金融机构贷款供给的一个因素。国际金融机构的优惠贷款一般是与特定项目相联系的，而政府意向特别是政府的外资结构政策、配套资金政策、外资转贷政策等对这些贷款在不同行业的分配起着导向作用。总之，项目条件、国际地位和政府政策共同作用于国际金融机构对中国农业外资的供给。
2．我国农业利用外资的投向和布局。我国农业利用国际金融机构的贷款投向了农业经济的多个行业。其中世界银行对我国农业的贷款重点是地区农业开发项目、地区扶贫项目、地区林业发展项目、水资源开发和河流治理项目、农村信贷项目、其他项目(如：种子项目、饲料项目、养殖项目等)。亚洲开发银行对我国农业的贷款重点是环境保护项目、水利灌溉项目、洪水防治项目、地区农业开发项目。国际农业发展基金对我国农业的贷款重点是地区农业开发项目、地区农村信贷服务建设项目、地区农村发展项目、家禽养殖项目。
国际农发基金对我国农业的贷款中，充分体现了国际农发基金的扶贫性质，其扶贫和开发贷款比例占2／3以上，1999年国际农发基金支持了秦岭山区扶贫项目，2000年支持了广西扶贫项目。在构成中，农村信贷服务项目有减少的趋势，地区农业开发项目和扶贫项目有增加的趋势。国际农发基金的贷款基本上集中在中西部贫困地区。
亚行对我国农业的贷款构成中，农业环境保护项目份额接近50％，而且有继续上升的趋势。在2001年亚行对我国农业的贷款中，计划实施4个项目，其中的3个属于农业环境保护项目，它们是：“农业废物的有效利用”、“黄河治理项目”、“松花江治理及环境保护项目”。亚行对我国农业的贷款主要集中在东部和北部地区，但有向西部转移的趋势。
我国农业利用世行贷款的投资重点在不同的时期阶段有所不同，在20世纪80年代，世行贷款主要投向了地区农业开发项目、农村信贷项目以及特定的生产项目。90年代以来，重点转向了农业环境保护和地区扶贫项目，不再支持农村信贷项目，新增了地区扶贫项目，减少了地区农业开发项目，增加了农业环境保护项目。世界银行最重要的宗旨是帮助欠发达地区的发展，在这种背景下，预计世界银行对我国农业的贷款重点从政策上将会更加强调向中西部地区转移，这将是一个趋势。但这一趋势发展的实际结果如何取决于众多因素，特别是中西部地区吸收世界银行贷款的能力。
3．我国农业利用国际金融机构贷款的前景分析。随着我国经济的发展和人均收入的提高，我国获得软贷款的数额亦将日趋减少(1999年6月30日，世行停止了对我国的软贷款；我国使用的亚行贷款主要是普通资金贷款，也就是亚行硬贷款)，综合借款成本将比以前不断提高。但由于国际金融机构的硬贷款期限较长，因此相对于其他商业贷款而言也是一种优惠贷款。但应明确认识，一方面积极争取软贷款，另一方面也要尽可能多地利用一些硬贷款，促进我国的农业发展。根据2001—2003年亚行对中国的贷款计划，农业利用亚行的贷款份额将不会有大幅度的增加，而且绝对量呈下降趋势。
国际金融机构贷款的部门分布将继续以扶贫、基础设施建设为主，环境保护贷款将有较大增加。我国目前仍有相当数量的人口尚未解决温饱问题，扶贫任务艰巨，扶贫高度符合世界银行和国际农发基金的贷款重点。我国贫困人口主要集中在边远农村地区的特点决定了国际金融机构的扶贫贷款将主要集中在农村和农业发展部门。世界银行已明确表示，愿意利用世行在世界许多国家帮助落后地区发展的经验，积极支持中国实施西部大开发战略。世界银行中国业务部局长、世行驻华办事处首席代表黄育川说，希望中国政府进一步利用世行贷款来发展西部的教育、培训、科技和社会事业，同时把世行贷款更多地用于西部乡村和地区级道路和基础设施建设。他认为中央财政应当承担偿还西部用于发展文化、教育、科技、卫生和社会福利事业的国际贷款的责任。因为在相对贫困地区，地方政府一般无力偿还世行贷款，而商业银行又不愿投资于这些周期长、收益慢的项目，所以要靠中央财政来办这些事情，以改善当地市场环境、劳动力素质和基础设施。他认为这对于吸引中外投资者参与西部开发至关重要。他说，世行在这些方面具有丰富的经验。巴西、韩国、马来西亚、泰国等发展中国家同中国一样，也面临着如何促进落后地区发展的课题。这些国家在经受金融风暴的考验后，利用世行贷款项目都集中在教育和社会领域，以便提高自身的创新和竞争能力，而不是用世行贷款来建国家级高速公路。
自1982年我国利用世行第一笔贷款以来，农业累计贷款99．1亿美元，其中硬贷款43．76亿美元，软贷款55．33亿美元。与世行对我国的贷款总额相比，农业贷款份额仍有上升空间。
(二)我国农业利用不同国际金融组织贷款的对比研究
1980年下半年，中国政府向国际农发基金会提出第一个项目申请，即中国北方草原与畜牧发展项目，双方开始实质性合作。根据中国人均国民生产总值情况，以及国际农发基金支持最贫困农户的原则，国际农发基金会对中国混合提供了高度优惠贷款和中等优惠贷款。到2000年末，中国共得到国际农发基金项目16个，总投资约3．0538亿美元。国际农发基金援华项目一般以区域综合开发为特征，其建设内容表现出综合性和广泛性。在一个区域项目中，既有兴建农田水利、改良土壤等提高农业生产能力的基础设施项目，也有植树造林、防止水土流失保护农业生产能力的工程；既重视一家一户的农牧业生产，也扶持他们联合起来进行加工和销售；既重视推广先进、适用的农业技术，更重视包括监测手段在内的现代科学管理制度的引进；既依靠政府的强大支持，更重视农户的主动参与。已经建成的项目体现了现代化农业和农村发展的理念，显示了强大的综合效益和可持续发展势头，吸引着周围的农户去学习和模仿，有着特殊的辐射作用。国际农发基金项目为了确保扶贫目标，采取以下几种手段：(1)项目区全部选择在中国政府指定的贫困区域，特别是西南、西北部的山区。(2)在项目县内优先考虑贫困乡村。(3)中长期项目要求项目区内70％—80％的贫困农户受益。可见国际农发基金项目并不是国际上惯用的农户瞄准机制，而是以村落瞄准为主。
我国自1980年加人世行以来，到2000年底，共利用世行贷款安排了64个农业项目，批准合同金额为99．1051亿美元。1996年之前，根据世界银行规定，人均国民生产总值小于410美元的为贫穷国家，贷给软贷款，人均国民生产总值在410—730美元的国家可获得混合贷款；人均国民生产总值超过730美元的国家只能获得硬贷款。但规定包括中国在内的6个国家除外，即只贷给混合贷款。我国取得世界银行贷款的分配比例为硬贷款60％，软贷款40％。
我国自1986年加入亚行以来，到1999年底，共利用亚行贷款安排了7个农业项目，批准合同金额为6．25亿美元。尽管我国符合亚行特别基金贷款的条件，但由于亚行特别基金采源有限，实际上只能贷款给最贫穷的成员国家。另外，亚行贷款只针对成员国政府，而不面对成员国的个别地区。因此，虽然目前亚行硬贷款比世界银行硬贷款的利率偏低，但由于没有“软贷款”的平衡，我国目前基础性项目承受“纯硬贷”的利率有一定困难，也就不可能过多地安排基础设施项目。
四、我国农业利用金融贷款的风险与避险
(一)农业利用金融贷款的风险
1．汇率风险。特别提款权(SDR)是国际货币基金组织为补充其成员国国际储备不足而创设的一种记帐用货币单位。特别提款权采用一揽子货币定值，所含货币种类为5种，即：美元、德国马克、日元、英镑及法郎，它们的计算权数分别为：40％、21％、17％、11％和11％。国际金融组织在发放某种货币贷款时，按照国际货币基金组织公布的SDR与该货币的比价折算成特别提款权数，并用作记帐及计算还本付息的货币单位。由于SDR与各种货币比价的变动就产生了借款国的外汇风险。我国利用世界银行的软贷款和国际农发基金的贷款，都用特别提款权作为记帐单位。”
对项目单位而言，在项目执行期内，如遇美元对SDR贬值，可以多得到一些美元。但到了还本付息的时候，这种美元下跌的趋势将增加项目负担，只有出现相反情况时，即还本付息期美元对SDR升值幅度很高时，可以少偿还一些美元，但这种情况可能性很小。
1980年世界银行采用新的货币计价制度，以便在各借款人之间平均分摊风险，这一制度就是货币总库制(Currency Pooling System)。对某一具体项目，货币总库风险是这样计算的：世行将该日该项目下的贷款支付净值的等值美元，按当日货币总库指数，换算为1980年的不变美元值，然后汇总相加，每次计算利息或计算本金时，再将1980年的不变美元值按当日货币总库指数折合为付款日当日的等值美元。为降低风险，提高货币总库制的可预测性，世行对贷款的货币构成制定目标，总库目标货币比率为1美元：125日元：2德国马克(或相当于2马克的德国马克、瑞士法郎和荷兰盾)。这5种货币占总库价值的95％。这种办法剔除了总库中货币构成的许多不确定因素。如果借款人要转移其贷款中固有的汇率风险，这种制度可以更有效地制定预算和促进套期交易。另外，从1993年2月15日开始，世界银行决定在继续实行货币总库制的同时，增加单一币种的贷款，可供选择的货币币种为美元、日元、法郎和英镑。
此外，人民币与美元汇率的变化带来了风险。我国农业利用外资项目，一般采取谁用汇谁承担风险的原则。实际中，省级以下政府和企业进行调剂使用外汇的能力较弱，因而一般由省财政厅进行调剂使用外汇，并承担外汇风险。对于项目本身使用的那部分外汇，或根据某些国际金融机构贷款条件规定所必需的国际采购中使用的外汇，汇率的变动引起的风险要由项目单位承担。我国在利用国际金融贷款的初期，一些项目采取了中央统一使用外汇、地方承担外汇风险的办法。与谁用汇谁承担风险的原则相比，由于人民币的贬值，项目单位要承担更大的外汇风险。
2．自然灾害的风险。农业利用外资的项目会因自然灾害而产生风险。常见的自然灾害风险是旱涝灾害，其中部分灾害通过人们的努力可以采取某些防御措施，得到减轻或避免，有些则属人类不能抗拒的特大灾害。在这种情况下，有些项目的还本付息就面临十分困难的境地。此外，给项目带来风险的环节很多。
(二)降低项目风险，提高还款能力的项目运营分析
国际金融组织贷款项目实施的目的，是促进自身的发展，就项目运营而言，应形成融资一负债一创汇一还债的良性循环或者是融资一负债一增长一还债的良性循环，由于农业利用外资项目的特点所决定，除少数项目可形成前一种模式外，大多数农业外资项目是以后一种模式作为现实追求目标的。但不论那种情况，贷款项目建设完成后，如何发挥其投资效益，促进农业增长，同时按协议偿还国内外贷款本息，是农业利用国际金融贷款进行项目投资的重点。
1．扩大项目产品出口。如果项目没有产品出口，而是依靠国家偿还美元、企业支付人民币，或是企业用人民币到国家外汇调剂中心购买调剂外汇来偿还。这就使项目除了承担国际金融组织贷款中“特别提款权”、“总库制美元”与美元的汇率风险外，还要承担美元与人民币的汇率风险。也就是说借款人承担了两种货币汇率变化的风险。因而要更多更好地利用国外资金、资源、技术和管理经验，一方面要拓宽利用外资的领域，另一方面是积极开拓国际市场，扩大出口贸易，认真做好外资项目产品的出口工作。
2．农业外资项目建成后，农业外资项目管理机构的职能和实施主体的行为模式应进行转变。项目管理机构的职能应由原来以协调关系为主逐渐转向以回收资金为主，同时进行技术指导和监测评价工作。实施主体的行为模式，则应由原来为立项创造条件和按项目设计进行施工为主转向经营、维护好已建成的项目、提高项目经济效益和履行还款承诺。
3．在整个农业外资项目经济周期内，应做好资金回收和再利用的工作。农业外资项目有长期的投资安排，也有短期的投资安排。短期投资安排，在项目建设阶段，甚至项目建设初期就可以回收部分资金，应充分利用先期回收的这部分资金，或者作为转贷资金用于加强、巩固、扩大农业项目，或者兴办各类经济实体、乡村企业，以提高经济效益，加快资金滚动和回收步伐。
4．妥善对待汇率风险，建立偿还贷款基金。要重视两点：一是政策性汇率风险不应由项目单位全部承担，而应由政府分担，以示政府对农业投资的优惠。二是应主要依据农产品价格指数的增长幅度来确定项目单位承担汇率风险的界限，以不断激发项目区群众进行农业开发和建设的积极性。同时，项目单位应根据自身情况，从回收资金或项目效益中提取一定比例，有计划地建立偿还贷款基金。
