李斐
新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称新处罚法）自2021年7月15日起施行至今即将满一周年。在新处罚法的规范下，各级财政部门行政执法程序更规范，行政处罚案件办理质效进一步提升。但是，在财政行政处罚实务中，一些法律适用问题以及对法律条款理解的分歧也困扰着一线执法人员。对此，笔者选择其中最具代表性的三个难点问题进行简析，以期对财政行政处罚实践起到指导和帮助的作用。
如何区分财政行政处罚程序中的调查与检查
调查或检查是作出行政处罚决定的必经程序，未经调查或者检查程序作出行政处罚决定的，属于重大程序违法。实践中，财政执法人员对调查与检查的理解比较模糊，甚至存在名称混用的情况。
调查与检查是否属于同种行政行为？从法律条文看，新旧行政处罚法中都有关于调查与检查的表述。其中，新处罚法第五十四条第一款规定：“除本法第五十一条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”从上述法律条款可知，调查与检查是两种不同的行政行为，在办理非当场处罚的一般行政处罚时，针对应当给予行政处罚的行为，调查是“必选项”，而检查是“可选项”。
除行政处罚法外，其他法规规章也对调查与检查进行了区别，如财政违法行为处罚处分条例等行政法规以及《浙江省行政程序办法》等地方政府规章，明确调查与检查是两种不同的行政行为。
如何区别调查与检查？根据行政处罚法条文解读，调查是围绕查明行政案件事实进行的讯问行政处罚相对人、询问证人、勘验、检查、鉴定以及调取其他证据等行为。检查是指行政机关查明事实和获取有关证据所需要的执法手段。与调查相比，检查属于较为严厉的强制措施，必须严格依照法律、法规的规定，由依法享有检查权的行政机关进行，并严格遵循法定程序。
调查与检查根据何种程序作出？在财政执法实践中，除了遵守处罚法中关于出示执法证件、制作笔录等规定外，调查程序在没有财政领域特别法规定的情况下，一般按照各省行政程序办法中的相关规定操作，而检查程序则按照财政部下发的财政检查工作有关规定执行。
如何把握财政处罚立案程序
新处罚法第六十条规定：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”行政处罚办理期限的起算点是案件立案之日，这就将如何确定立案时点这个问题摆到了执法人员面前。
立案时间如何确定？根据新处罚法第五十四条第二款规定：“符合立案标准的，行政机关应当及时立案。”这项新增内容旨在督促行政机关积极履职，但新处罚法并没有对收到投诉举报几日内立案作出具体规定。在财政领域关于立案的规定中，只有《财政部门实施会计监督办法》第四条和第三十七条规定财政部门对于违法会计行为案件应当在7日内决定是否立案，除此之外，政府采购法及其实施条例、《会计师事务所执业许可和监督管理办法》《资产评估行业财政监督管理办法》《代理记账管理办法》等法律法规规章中均无相关具体规定。因此，财政领域行政处罚程序规定还存在完善的空间，建议参考市场监管、海关、人民银行等部门行政处罚程序的行政法规或部门规章，明确规定适用普通程序实施行政处罚应予立案并对立案期限作出规定。
立案标准如何确定？从行政处罚的目的来看，立案不宜成为行政处罚的门槛，基本原则应是能立则立。只要有违法行为，行政机关就应当积极纠正违法行为，预防新的违法行为发生。行政处罚立案是行政机关对违法行为线索进行初步审查，认为存在依法需要予以行政处罚且属于本机关管辖范围的违法事实，决定启动行政处罚一般程序开展调查处理的行政执法环节。通常来讲，财政行政处罚立案标准一般包括五个方面：一是存在违反财政法律法规规章且相关法律条款设定了行政处罚的行为，或者有存在前述违法行为的确切线索；二是办案机关具有管辖权，涉嫌违法行为属于财政部门主管事项，属于承办机关管辖范围；三是违法行为仍在行政处罚追诉时效内；四是对当事人同一违法行为已作出罚款处罚或者其他行政机关已立案的，不应再立案；五是初步调查中未发现存在其他依法应当不予处罚的情形。
不予立案有何法律后果？立案原为内部程序，有的部门没有规定立案，只规定了受理。新处罚法修订新增第五十四条第二款规定后，立案同时成为外部程序。设置立案程序的目的是防止行政机关不作为，应当立案而不予立案。新处罚法第七十六条规定：“行政机关对符合立案标准的案件不及时立案的，由上级行政机关或者有关机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”此外，新处罚法对处分的规定更趋严格，明确规定对于不及时立案的行为必须进行处分。
如何掌握财政行政处罚办理时限
新处罚法第六十条规定：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”本条是新增规定，主要是为了防止行政处罚久拖不决，使经济社会秩序长期处于不确定状态，影响当事人的合法权益。
九十日办理期限是否有扣除规定？目前没有找到部令以上的法律依据。财政行政处罚具有一定专业性和复杂性，一线财政执法人员在办理过程中，常常感觉九十日的处罚办理期限比较紧张，但是这一时限要求还没有规章以上的例外规定，仅有一些地方政府规章另有规定。例如，浙江省就规定财政行政处罚过程中委托专家评审的时间可在九十日内进行扣除。
处罚听证期间能否扣除？在九十日办理时限已经比较紧张的情况下，如需组织行政处罚听证，时间显然就更不够用了。新处罚法并未明确规定听证时间是否包括在九十日内，这也可以从财政部门规章中找到依据。2022年3月1日施行的《财政行政处罚听证实施办法》第二十五条规定：“经过听证程序的案件，听证期间不计算在行政处罚决定的期限内。听证期间为当事人提出听证申请之日至听证笔录由听证参加人完成签字或者盖章之日。”
九十日是否包括处罚决定送达时间？送达是行政处罚过程中的重要程序，行政处罚决定书自送达之日起生效。新处罚法第六十一条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”根据该条规定，处罚决定送达时间并不计算在九十日办理期限内，而是在行政处罚决定作出后另行计算。
（作者单位：浙江省财政厅）
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