1904年到1905年间，日俄战争在中国东北打响。日本与俄国打仗，战场却在清朝地盘上，这事说起来也够屈辱的，但是清廷是被打怕了，连抗议一下都不敢。慈禧本来还指望着俄国帮她报甲午海战那一箭之仇，没想到结果竟然是泱泱大国俄国被弹丸小国日本一顿胖揍后铩羽而归。此事给清廷以很大震动，朝野上下普遍将此归因于国家政体上——“非小国能战胜于大国，实立宪能战胜于专制”，认为日本以立宪而胜，俄国则以专制而败，君主立宪优于君主专制。
所以，在袁世凯、端方等人的一再上书下，清廷于1905年派载泽、端方等五大臣出洋考察。次年，五大臣先后回国，考察的结果是：建议立宪。原因是立宪有“三个有利于”：一曰皇位永固，二曰外患渐轻，三曰内乱可弭。总之，君主立宪是个救亡图存的好方法。
立宪是需要具体实施步骤的，可派出去的五大臣，没有一个有起草方案的能力。但令人意外的是，端方面见慈禧时竟然呈上了详尽可行的考察报告：《请定国是以安大计折》、《请改定观制以为立宪预备折》等。端方是没有这个水平的，报告是枪手写得，而这个枪手不是别人，正是大名鼎鼎的维新派代表梁启超。
梁启超从戊戌变法前就开始专攻君主立宪，已经呕心沥血钻研近十年，理论水平绝伦，这些报告方案他写起来，可谓是手到擒来、下笔如有神。当中间人熊希龄来到日本找到梁启超，对他提出当枪手的请求时，梁启超毫不犹豫地答应了。因为自始至终梁启超要的就不是名利，而是救国，只要能助中国早日实现君主立宪，他的成果署上谁的名字并不重要，重要的是挽狂澜于既倒，救百姓于水火。这一切，慈禧是不知道的。她做梦也不会想到，端方呈上来的这些救国良策都是她的死对头梁启超的杰作。而且，慈禧对这些考察报告还颇为满意。
1906年9月1日，清廷颁发了《宣示预备立宪谕》，宣布预备立宪。立宪就立宪呗，还得“预备”着。所谓“预备立宪”，就是先把决心表了，但暂时不付诸行动。预备立宪的目的是拉拢立宪派、瓦解革命派、欺骗人民，但实际上却加剧了中央与地方以及各阶级之间的矛盾，引起了社会的极大混乱，加速了清朝的覆灭。清廷统治阶层（特别是慈禧）不愿放权是中国立宪失败的本质原因，预备立宪则是典型的“婊子立牌坊”行为。
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