前段时间，徐州市人大常委会审议通过了《徐州市国土空间总体规划》，对徐州国土空间用途进行了一系列安排。将徐州市行政辖区划分为市域、市辖区和中心城区三个层次，计划打造“山水交融、中部都市、两翼田园”的空间格局，并将未来的发展目标定位为新亚欧大陆桥东端重要节点城市，以及淮海地区中心城市。
徐州是“古九州”中现存至今行政级别最高的三个政区之一，另外两个是同为地市级的扬州和荆州。三州之中，位于苏、鲁、皖交界处的徐州是毗邻省份最多，政区边界最为曲折复杂的一个。
此类边界曲折的政区形态不利于土地的集约利用，可能会成为国土空间规划顺利实施的一大障碍，更何况徐州与济宁还在边界划分方面存在着一些矛盾纠纷，因此，了解徐州政区边界的历史演变过程就显得尤为重要，那么，这种政区形态又是如何形成的呢？
政区概念上的“徐州”一词，出自先秦典籍《禹贡》，指的是泰山以南、淮河以北、黄海以西的广大地区，同扬州、荆州、豫州、梁州、雍州、冀州、兖州、青州一起合称为“禹贡九州”。不过此时的徐州只是一个理论概念，秦始皇统一六国之后也没有设置以徐州为名的政区。
汉朝在“禹贡九州”的基础上，将全国分为十三个监察区域，徐州刺史部正是其中的一个监察区，辖地包括泰山以南，长江以北的楚国、广陵国、泗水国、鲁国、东海郡、琅琊郡、临淮郡等地。
随着监察区长官逐渐掌握军政大权，徐州这一区划概念正式从理论步入现实，成为地方一级行政区，区划范围也是历史最大时期。
东汉时期的徐州
在三国两晋南北朝大分裂时期，各个政权只要夺得一点与徐州有关的土地，就会合并周围郡县组建一个新的徐州。因此出现了徐州、东徐州、西徐州、南徐州、北徐州等多个徐州共存的情况。
这么做的目的是希望在自己的统治范围内集齐“九州”，以制造“一统九州”的假象。譬如，在徐州之外还出现了南兖州、北兖州、东豫州、南豫州等滥用“九州”之名的情况。正是这种滥用，使得“九州”威名消散，加之分裂带来的政区面积缩减，以徐州为代表的“古九州”自此以后便成为一个普通的行政单位。
大分裂时期被切割的徐州
隋朝统一后清除了南徐州、北徐州等冠以徐州地名的政区，仅保留了淮河以北以彭城为中心的徐州，徐州政区的大概位置被固定下来，此后历代徐州皆以彭城为中心。唐朝时期，在道州县三级制下，徐州首次从一级政区降为二级政区。北宋后因黄河改道南下，徐州地区水患成灾，饥荒频发致人口凋敝，政区面积和行政级别不断下降，到元朝时期仅为河南江北行省归德府治下的一个三级政区。
明朝时期因建都南京，地处南北要冲的徐州凭借地理优势被升格为直隶州，虽然政区面积依然十分狭小，但级别已恢复至二级政区。
清朝时期的徐州在省府县三级制下，1733年被改称为徐州府，政区级别不变，下辖铜山县、邳州、沛县、萧县、砀山县、丰县、宿迁县、睢宁县，政区面积达到隋朝以来的最大值，边界特征已经和今天的徐州基本类似。清朝大一统时期确立的徐州边界延续170多年，可以视为历史演化的自然结果，1955年新中国所确立的徐州政区边界也是在清朝区划基础上的细微调整。
清朝徐州
从汉朝到清朝，徐州地域或大或小，形态或长或短，西北东南走向的最终确立源自于清政府对黄河的治理。
黄河下游河段地势平坦，常常因泥沙淤积而发生决口溃堤，引发黄河改道。南宋以前，黄河改道主要发生在现代黄河以北地区。
公元 1128 年，驻守开封的大将宗泽去世，接替他的杜充胆小怯弱，不敢同金军正面交锋，于是在河南滑县李固渡掘开黄河大堤，试图利用洪水阻挡金兵，致使黄河改道南下。
此后，黄河南下通过泗河，穿越徐州、宿迁、淮安后由淮河入海，这次改道被称为“夺泗入淮”，持续了700余年，直到1855年，黄河因在河南兰考决口而改道北上，注入渤海。
在黄河“夺泗入淮”后，河网密布的徐州地区成了黄河水患多发地，公元1300年到1850年的550年里，徐州地区有超过100次洪涝灾害与黄河决溢有关。
然而，相对于徐州地区百姓的安危，朝廷更关心的是漕运是否通畅，应对水患的措施主要是“避黄保运”，相继开凿南阳新河、泇河等河道绕开徐州水患多发地，保证漕运的通畅。
清朝是徐州地区黄河水患最严重的时期，平均两年左右即有一次，越来越频繁的水患令清政府不得不高度重视黄河治理工作。首先，注重从黄河的源头入手，通过探寻上游来水来沙的规律，有针对性的制定下游治理方案。
徐州水域环境
其次，引入法律法规建立治河监督体系。通过河工《考成保固条例》将责任分摊给黄河沿线的修、守官员。譬如，如果堤岸在修筑一年内发生决溢，则将管河、同知、通判、州县等官员降三级调用，将分司道员降一级调用，总河降一级留任。
最后，调整黄河沿线的行政区划。清政府在1733年将黄河沿岸的邳州、宿迁县、睢宁县等水患多发地全部划入徐州府，将保固条例与政区调整相结合，打破行政壁垒，提高治河效率，如果因治理失事发生水灾，也容易进行责任追究，避免各地相互推诿。
清朝的黄河与徐州
以黄河为中心从西北向东南倾斜的政区走向由此而来，如今徐州仍有广阔的黄河故道，对黄河故道的整治和开发，也需要将这一河段纳入同一个行政区内。这种政区调整方式可以视为“山川形便”原则，即将同一地理单元划入同一政区。
原因相似的边界调整还有徐州西北部的萧县和砀山。它们两个在历史上一直归徐州管辖。1955年安徽与江苏两省进行辖区交换，江苏把徐州的萧县、砀山划给安徽，安徽把泗洪、盱眙县划归给江苏，洪泽湖因此成为江苏的内湖，行政管理更加方便。
徐州东南部毗邻宿迁市，两地同处一省，边界曲折是源于民便河、骆马湖和新沂河等自然水系的影响，最为复杂的北部边界主要受微山湖的影响。
微山湖是我国江北地区最大的淡水湖，因水生资源丰富而享有“日出斗金”的美誉，且滨湖地区地势平坦、土壤肥沃利于农业生产，“西边的太阳快要落山了，微山湖上静悄悄”所歌唱的就是这个湖泊。
在历史上的大部分时期，微山湖都是徐州的内湖，如今不仅是徐州与济宁的市界，还是江苏与山东的省界，以该湖为中心的划界纠纷一直困扰着江苏和山东。
徐州地区曾因早于江苏其他地区解放，而被交由山东代管，1953年，江苏省建制恢复之后，徐州被重新划入江苏，在两省进行政区调整时，山东提出成立一个微山县对微山湖进行统一管理。
1953年8月中央政府以微山、昭阳、独山、南阳四湖湖区为基础，将湖内纯渔村及沿湖半渔村划设为微山县，划归山东济宁管辖。
根据江苏和山东两省的划界协议，微山湖湖面水体部分和微山湖以东地区划归济宁微山县，微山湖以西和徐州“以湖田为界”。由于湖田的多少取决于湖水水位的高低，因此两地之间出现了一个模糊的动态边界。
“以湖田为界”同样产生了歧义，如果以湖田东侧为界，那么湖田应属徐州，如果以湖田西侧为界，那么湖田将同微山湖湖面一样隶属济宁。为此，在水位下降湖田增多的时候，徐州和济宁两地村民常因争夺湖田而发生械斗，甚至出现人员伤亡。此外，山东针对微山湖进行的水利工程建设同样引起了江苏的不满。
为解决微山湖带来的两地矛盾，1980年山东提出将徐州沛县和丰县划入山东，或者将微山湖西岸沿湖第一排村庄划归山东，使微山湖成为山东内湖。江苏方面则希望以微山湖内的卫河为界，将微山湖分为东西两半，两地各占一边。
1980年11月民政部和水利部提出依据惯例，以湖中心线为界的划界方案，但因山东坚持划微山湖微内湖而无法实施。
在两省长期无法达成共识的情况下，中央政府先是收回微山湖的水利工程管理权，交由治淮委员会统一管理。
而后在1984年4月做出最终决断，“近三年来，发生争议和械斗地段的群众，以其居住的自然村为单位，连同以湖产为主或以湖产为主要生活来源的群众和土地一并划归微山县管辖，其中有的自然村的群众不是以湖产为主要生活来源的，又不愿划归微山县管辖的也可不划，但这部分群众不准再进入湖区经营湖产。”
微山县
通俗的来说就是“哪里有争斗就把哪里划入山东”，除非该村不以微山湖谋生。山东为了实现将微山湖划为内湖的目标，对规则进行扩大化解读，将微山湖西侧沿岸的38个村庄全部定义为“争斗地段”，引起了江苏的不满。
经国务院研判，最终将江苏沛县杨堂、孙庄、东明村、西平村、大营、曹庄、王庄、大挖工庄、赵楼、赵庙、张庄、侣楼、庞孟庄、中挖工庄，共计十四个村庄划归山东微山县。根据是否因微山湖发生过争斗这种人为因素来划界，使得微山湖地区的政区边界更加破碎曲折。
新中国成立后，在很长一段时间内政区边界都是沿用历史习惯的模糊边界，为了避免可能出现的边界矛盾，1995年我国启动了全国勘界工程，2001年正式发布《中华人民共和国行政区划图》，划定各个政区之间的法定界线。但是在这次勘界中，微山湖地区的边界仍有部分地区没有插标立界。
目前，江苏和山东两地主要通过定期召开“鲁苏边界微山湖地区稳定工作联席会议”来加强两地的合作交流，避免出现新的边界矛盾，防止纠纷事件蔓延升级。
在《徐州市国土空间总体规划》中针对曲折复杂的边界问题，“协作”、“协同”是出现频率最多的两个词汇。影响徐州政区边界形态的微山湖、骆马湖、洪泽湖，以及古黄河、新沂河等自然因素并不是独立存在的，与上下游各地都有着密切关联，
徐州国土空间规划主张重新整合因边界切割而支离破碎的地理单元，在资源开发、生态保护、旅游文化等方面打破行政区划的限制，建立跨行政区的水土资源协作开发机制，产业协同发展机制，以及生态保护协作机制，从而提高水土资源利用效率，推动市场统一开放。
省际交界协同治理
除此之外，徐州国土空间总体规划还提出要与毗邻省份建立规划会商机制，确保两地在国土空间规划阶段就能做到协作协同，步调一致。完成跨界资源整合之后，共同向外争取一些跨越省际的重大项目。所有这些规划举措，旨在放下历史纠葛，共同构建跨越边界的都市圈，并推动区域经济蓬勃发展。
除了微山湖地区的政区边界受人为因素影响较大之外，其他地区更多受河流和湖泊等自然环境因素的影响，与毗邻地区并没有太多历史纠纷，因此具有构建区域协同的潜力。
例如，目前徐州与安徽省萧县之间的行政边界已经日渐模糊，两地正在朝着徐萧一体化的方向发展。这也为徐州的跨省区域合作提供了成功先例，打破边界，实现区域间的协同发展，也符合我国积极推行的城市群规划建设。
作者：林子卿
参考文献：《徐州市国土空间总体规划(2021-2035年)》《近代江苏政区研究》《论黄河水患与徐州城市变迁》《中央集权的简约治理—微山湖问题与中国的调解式政体》《政区视野下的古九州名实演变状况探析——以“徐州”为中心》《水环境变迁与徐州城市兴衰研究》《论清初黄河治理的改革》
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