环保机构如何垂直？

关于实行环保机构垂直管理制度可能存在的问题及建议

党的十八届五中全会提出了“加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》对省以下环保机构监测监察执法垂直管理做了进一步解释，主要指省级环保部门直接管理市(地)县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市(地)级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市(地)级环保局的派出机构。这是对我国环保管理体制的一项重大改革，有利于增强环境执法的统一性、权威性、有效性。

一、环保垂直管理的可行性分析

当前，在现行条块结合的环境行政管理体制下，县级环保部门在业务上接受上级环保部门的指导，而在人、财、物等方面则由县级政府提供，环境保护工作在很大程度上受到地方政府的制约，导致属地化管理的环境监察执法模式存在诸多缺点，比如在现实监管执法过程中容易受到干扰，缺乏独立性等，不可避免地存在执法不严、违法不究的情况。实行省以下监察执法垂直管理后，环保部门权力上收，人、财、物等方面纳入省级环保部门统一管理，可有效脱离县级地方政府的制约，为独立、公正地开展环境监管执法，实行最严格的环保制度，提供制度保障。

省以下监测监察执法垂直管理是我国经济社会发展到了新的阶段，为积极应对和满足当前公众普遍对优良生态环境迫切需求而开启最严格环保监管模式的主要保障，保障和改善区域环境质量成了环保部门存在的核心价值，可以更好地体现和确立政府着力改善环境的公信力，相对增强环保工作的保障能力，也有利于专业人员的集聚，使环保监管队伍更具专业化和职业化素养。

    二、可能存在的问题

现行环保体制存在4个突出问题：一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任，二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预，三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求，四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。环保实行垂直管理以后，虽然可以使上述问题在一定程度上得到解决，但垂直管理在具体执行中可能还会遇到一些问题。

一是行政管理体制上还不够完善。主要表现在以下两个方面：（1）《关于加强环境监管执法的通知》明确“县级以上地方政府对本行政区域环境监管执法工作负领导责任”，垂直以后当地政府在环境监察执法工作所应承担的责任需要进一步理顺；（2）环保机构监测监察执法实行垂直管理后，环保其他内设机构如何设置，是继续归地方管理，还是垂直，目前尚不明确。如果归地方管理，因为没有环境执法权，存在实行有效监管的问题；如果环保机构整体垂直，脱离地方政府内设机构序列，再对地方的环保工作实施监管，又存在自己监管自己的嫌疑。

二是垂直管理后，横向联合执法的难度可能加大。环境保护是一项综合性工作，离不开相关部门的配合，例如土小企业的清理取缔，以乡镇政府为主，还需要公安、国土、环保、安监、工商、供电等相关部门的共同参与；再如大气污染防治工作，需要住建、环保、城管、农业、经信、交警等部门分工协作，齐抓共管才能取得成效。在实施新环保法中，查封扣押等行政强制措施实施的保障、行政拘留等行政处罚的执行、环境违法犯罪的查处和行政处罚的强制执行，都离不开本地司法机关的协助。在垂直管理的同时，横向联合执法的实现，仍需要地方政府的大力配合。

三、相关工作建议

一是进一步理顺工作体制。对相关环保法律法规进行修订，从法律层面上明确省以下环保部门与监察、监测机构的职责关系，明确与地方政府关系，理顺内部机构设置、运行等工作体制，深化改革服务职能，将监管监测、行政执法和信息服务科学结合起来。

二是研究制定联合执法管理办法。制定垂直管理机构与地方相关部门分工协作的细则，完善联合执法、交叉执法具体办法，摸索“互联网+”、大数据平台在横向联合执法、精准执法过程中的运用，实现信息共享、信息集中处理。

二是加快立法工作，落实最严格的环境保护制度。立法部门应当针对新修订的环境保护法和十八届五中全会提出的新要求，及时将“最严格的环境保护制度”落实到具体的大气、水、土壤等各项环境保护立法过程中，只有实现了全方位的严格立法，完善了相关配套机制，环保机构垂直管理制度才能发挥横到边、纵到底的管理作用。（老孟2.017.3.7）