文/陈新松 （天然气法律研究者）
作者微信号：shanghailaoxin
继2014年出台多项政策法律之后，2015年天然气领域的政策法规基本上以落实深化2014年的政策为主，保持了政策的延续性和稳定性；同时，今年出台的大气污染防治法、价格机制改革方案和国企改革方案中等不乏与天然气相关内容，我们也将其纳入观察范围；此外，今年各地政府陆续出台不少天然气相关政策法规，我们精选部分重点内容进行分析。具体如下表所示：
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一、国家行业领域政策法规
1、《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》
2月13日，财政部、住建部发布通知，决定在市政公用领域开展政府和社会资本合作(PPP)项目推介工作。通知对PPP项目推介工作的总体目标、基本原则、推介要求、组织实施、保障措施等方面进行规定，希望改变先前市政公用产品和服务由政府单一供给的方式，实现政府和社会资本合作的新模式。具体到天然气行业：
一是明确供气、地下综合管廊等为重点推进市政公用领域；
二是改变地方政府主要以土地使用权等抵押担保、借地方投融资平台发债等传统做法，有序推进以特许经营等方式吸引社会资本；
三是要求供气等项目应实行厂网一体、站网一体、收集处理一体化运营，提高服务质量；
四是明确几类运作模式，对地方政府自建自管的存量项目，可优先考虑按照PPP模式转型；对企业已是投资运营主体的存量项目，可按照PPP模式改造；对企业在建但因各种原因停滞的项目，政府可以注入一定资金，与企业合作。对经充分论证确需新建的项目，也可按照PPP模式设计运作；
五是地方财政将综合采取财政奖励、运营补贴、投资补贴、融资费用补贴等多种方式，加强对推介项目予以支持。
2、《关于理顺非居民用天然气价格的通知》和《关于降低非居民用天然气门站价格并进一步推进价格市场化改革的通知》
▲2月26日，国家发改委发布了《关于理顺非居民用天然气价格的通知》。具体要点如下：
一是宣布气价并轨。这是通过增量气下调0.44元/方、存量气上调0.04元/方的方式实现的，这也意味着我国理顺非居民用气价格三步走的目标已实现，2013年以来实行的存、增量气计价法将成为历史；
二是放开直供用户门站价格，由供需双方协商定价。在2013年、2014年这两次气价改革中，已放开了海上天然气、页岩气、煤层气、煤制气出厂价格以及LNG气源价格。此次价改又新放开了直供用户门站价格，对大型工业用户降低用气成本带来利好；
三是考虑到居民用气价格调整影响太大及化肥行情低迷等方面因素，此次气价调整与前两次调整一样，并未对居民和化肥用气价格提出过多限制。
▲11月18日,国家发改委发布了《关于降低非居民用天然气门站价格并进一步推进价格市场化改革的通知》, 在国际油价不断下跌而使天然气经济性逐渐丧失的背景下，此次降价备受业内关注：
一是自2015年11月20日起非居民用气最高门站价格每立方米下调0.7元；
二是推出新的价格形成机制,将现行的最高门站价格管理改为基准门站价格管理,降低后的门站价格作为基准门站价格,供需双方可在上浮20%、下浮不限的范围内协商确定具体门站价格；
此外,《通知》亦重点指出已于2015年7月1日开始试运行的上海石油天然气交易中心,希望非居民用气尽快进入该交易中台,力争用2-3年时间全面实现非居民用气的公开透明交易。
按照国家发改委的规划,天然气价格改革的最终目标是全面放开非居民用气价格,并分步实施。自2013年6月区分存量气与增量气以来,我国非居民天然气最高门站价格经历了四次调整,按照《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》（见下文）的要求,放开天然气气源和销售价格是未来改革的总体方向,预计未来天然气价格市场化程度有望继续循序提升。
3、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》经国务院常务会议通过，由国家发改委等六部委于4月25日联合发布，并于2015年6月1日起施行。从法律效力上看，《办法》是一部低于法律，但高于一般性规范性文件的部门规章，不仅为现阶段特许经营提供了基本制度规范，也为鼓励民间资本进入相关领域提供法治保障。其中与天然气行业相关的要点如下：
1）立法目的和特许经营范围。立法目的首先是鼓励和引导社会资本参与，甚至把保护特许经营者合法权益放在了保障社会公共利益和公共安全之前，这是从未有过的；《办法》扩大了特许经营范围，明确适用于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等行业。天然气作为典型的能源行业，显然适用于《办法》；
2）特许经营期限。《办法》规定特许经营期确定应考虑行业特点、公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素予以确定。同时，约定可超过30年规定的特许经营期限是此次一大亮点。这就突破了2004年建设部126号令《市政公用事业特许经营管理办法》第12条规定的30年限制，给了政府部门及特许经营者更大的运作空间；
3）特许经营协议内容。在《办法》列明的特许经营协议17项内容中，需要注意在特许经营协议中明确设施的权属，以及相应的维护和更新改造问题，这点值得天然气管网设施企业关注，需要明确区分政府投资资产、企业投资资产、用户投资资产，同时约定未来的维护和更新改造责任，避免对非自己权属的资产承担不必要的更新改造责任，或是放弃维护保养费用的权利；
4）普遍性服务要求。作为基础设施和公用事业的提供者，其必须履行普遍性服务要求。即在协议约定的区域内，实施普遍性服务，不得有差别待遇。这条值得城市燃气企业关注，不得对同类的客户实施不同的价格，一些价格减免或优惠的政策必须要有足够的理由和证据支持；
5）强化特许经营监督管理。一是行政监督。第四十一条规定了行业监管、成本监审和审计监督等行政监督手段；二是社会监督。第四十三条至第四十五条分别规定了监测评估、绩效评价，以及通过信息公开，加强公众监督等制度；三是保障公共服务供给。《办法》第四十条、第四十八条、第五十二条规定了特殊情形下保障公共服务稳定持续提供的措施，第四十七条还规定突发事件时的应急预案保障。
4、《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》
继2014年6月国务院下发《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》后，2015年4月包头、沈阳、哈尔滨、苏州、厦门等十个城市名单确定，国务院办公厅2015年 8月10日正式印发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，进一步强调加强市政地下管廊建设。具体到与天然气相关内容如下：
一是明确地下综合管廊是指在城市地下用于集中敷设燃气等市政管线的公共隧道。目的是解决反复开挖路面、架空线网密集、管线事故频发等问题；
二是强调完善标准规范，要满足各类管线独立运行维护和安全管理需要，避免产生相互干扰；
三是确定从2015年起，城市新区、各类园区、成片开发区域的新建道路要根据功能需求，同步建设地下综合管廊；老城区要结合旧城更新、道路改造、河道治理、地下空间开发等，因地制宜、统筹安排地下综合管廊建设；
四是规定已建设地下综合管廊的区域，该区域内的所有管线必须入廊。在地下综合管廊以外的位置新建管线的，规划部门不予许可审批，建设部门不予施工许可审批，市政道路部门不予掘路许可审批；
五是落实各方权利义务关系，要求管廊运营单位与入廊管线单位签订协议，明确入廊管线种类、时间、费用和责权利等内容。管廊本体及附属设施管理由地下综合管廊建设运营单位负责，入廊管线的设施维护及日常管理由各管线单位负责。
二、国家相关领域政策法规
5、《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》
3月15日，中共中央、国务院印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》。11月30日，发改委发布了《关于推进输配电价改革的实施意见》、《关于推进电力市场建设的实施意见》、《关于推进售电侧改革的实施意见》等6个电力体制改革配套文件。我们试图从天然气的角度来看这些文件：
1）电力改革的目标和意义在于：降低企业和社会用电成本，发挥价格调节供需的作用，规范电网企业运营模式，加强对电网企业的成本约束。从天然气角度来看，降低企业和社会用气成本也是天然气改革目标，市场化的定价机制将引导合理的用气需求，而油气管网公平开放也是天然气管网的改革目标，燃气企业也会被政府加强成本规制；
2）推进输配电价改革具体措施是分类推进交叉补贴改革。结合电价改革进程，配套改革不同种类电价之间的交叉补贴，逐步减少工商业内部交叉补贴，妥善处理居民、农业用户交叉补贴。而同样交叉补贴也是天然气行业的老大难问题；
3）《关于推进输配电价改革的实施意见》提出电价交叉补贴的处理方式：过渡期间，由电网企业申报现有各类用户电价间交叉补贴数额，经政府价格主管部门审核后通过输配电价回收。输配电价改革后，根据具体情况核定分电压等级输配电价，测算并单列居民、农业等享受的交叉补贴以及工商业用户承担的交叉补贴。这个操作可为气价的交叉补贴改革所参考；
4）《关于推进电力市场建设的实施意见》提出“建立相对独立的电力交易机构”的要求。《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》从多个方面，对组建相对独立交易机构做了明确规定。这些在上海石油天然气交易中心的组建中得到了体现；
5）电网企业对供电营业区内的各类用户提供电力普遍服务，保障基本供电，承担其供电营业区保底供电服务；《关于推进售电侧改革的实施意见》明确，发电企业及其他社会资本均可投资成立售电公司；拥有分布式电源的用户，供水、供气、供热等公共服务行业，节能服务公司等均可从事市场化售电业务。这点值得天然气行业关注；
6）《关于推进售电侧改革的实施意见》还明确，同一供电营业区内可以有多个售电公司，但只能有一家公司拥有该配电网经营权，并提供保底供电服务。同一售电公司可在多个供电营业区内售电。该思路同样可以参考用于城市燃气行业的改革。
（待 续）
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