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文：阳光时代律师事务所天然气事业部 张高宇
案例来源：裁判文书网
一．诉讼主体
原告：宫水公司
被告：商金县城乡规划建设和住房保障局
二．案件事实
2017年7月，经商金县角木镇人民政府考察引进，原告宫水公司到商金县角木镇投资新建工业用天然气专气专供建设项目。
2018年5月18日，原告就商金县徵土镇至角木镇工业用天然气专气专供管道安装项目，在商金县发展改革局备案。
2018年5月31日、6月13日、20日，原告三次到被告商金县城乡规划建设和住房保障局内设部门城建股，咨询和申请办理从某气矿到角木镇辖区范围内工业用气23公里专供线天然气管道输送与维护线路规划许可，被告的工作人员经请示本单位和上级领导，向原告解答政策法律，并告知原告的行政许可申请在现阶段不符合条件、不能办理行政许可。
之后，原告的法定代表人羽某向省委第三巡视组反映情况和诉求，被告于8月7日作出《商金县城乡规划建设和住房保障局关于羽某信访事项的处理意见书》（信访处理意见书[201X]X号），告知原告办理行政许可的申请不符合法律、法规和政策规定，不予办理。原告认为，被告的拒绝理由无任何法律依据和事实依据，与国家大政方针背道而驰，诉请判决被告立即为原告办理上述管道线路规划许可。
三．法院观点
根据《S省燃气管理条例》第十二条规定“县级以上地方人民政府城乡规划建设行政主管部门依据城乡规划和燃气发展规划办理燃气设施建设项目的城乡规划许可。”因此，被告作为商金县地区城乡规划建设行政主管部门具有办理燃气设施建设项目规划许可的法定职责。
《S省燃气管理条例》第十九条规定“新建管道燃气经营应当按照国家有关规定实行特许经营制度。县级以上地方人民政府应当按照公开、公平、公正的原则，通过公开招标的方式，依法确定新建管道燃气特许经营者。企业应当通过参与燃气特许经营公开招标投标取得燃气特许经营权。”由此可见，原告拟在角木镇新建管道等燃气设施进行燃气经营，应先取得燃气特许经营权。
新建燃气管道投入巨大，在未取得燃气特许经营权的情况下办理燃气管道线路规划许可，导致企业实施管道新建，不利于“县级以上地方人民政府按照公开、公平、公正的原则，通过公开招标的方式，依法确定新建管道燃气特许经营者”。
本案中如果许可原告先行新建燃气管道，可能将给今后燃气特许经营权中标企业或者先行新建燃气管道但未中标的原告自身造成重大损失。同时，被告虑及商金县角木镇境内已依法存在一家燃气经营企业，原告的申请可能涉及交叉建设或重复建设问题，以及本省范围内直供气尚处于试点阶段，原告未纳入直供气试点范围等因素，从而告知原告现阶段办理行政许可的申请不符合法律、法规和政策规定，不予行政许可。
四．裁判结果
驳回原告诉讼请求。
五． 律师解析
本案中，原告虽然得到了镇政府“引进”承诺，到本辖区内进行天然气经营，也已经取得了县一级发改等部门的行政许可，但最终却被县城建局以原告未通过公开招标获得特许经营权，不符合办理燃气规划许可的条件、当地已依法存在一家燃气经营企业，原告的申请可能涉及交叉建设或重复建设问题、本省范围内直供气尚处于试点阶段，原告未纳入直供气试点范围等理由，拒绝为其办理行政许可，最终导致了原告的项目流产。这再次向燃气企业强调，规范的“特许经营权”才是护身符。
对于燃气“特许经营权”是否是进行燃气经营的必要条件，2004年5月1日，为规范市政公用事业特许经营活动、加强市场监管，《市政公用事业特许经营管理办法》（以下简称“04年办法”）正式施行。2015年4月25日，发改委、财政部、住建部、交通部、水利部及人民银行等6部门联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称“15年办法”），以上的“04年办法”和“15年办法”作为国家层面的立法，并未指出燃气行业强制使用“特许经营”模式，但是由于二者均属于部门规章，立法层级较低，因此在具体情况中，经营燃气还需要看经营地地方政府的地方性法规是否对“特许经营权”进行了强制性的规定。如《江苏省燃气管理条例》第十三条就明确规定，管道燃气经营实行特许经营制度。从事管道燃气经营的企业，必须取得设区的市、县（市）人民政府授予的特许经营权，并与设区的市、县（市）人民政府或者其授权的建设主管部门签订特许经营协议。特许经营权的授予，应当采取招标投标等公开、公平的方式。
在本案中，地方法规是明确规定了进行燃气经营的前提是必须拥有“燃气特许经营权”的。本案中原告依据镇政府的“引进”和县一级其他机关的相关审批手续是无法作为经营燃气的充分条件的。在此提醒燃气企业，燃气经营手续必须完整，尤其是涉及经营权相关的审批和证照，必须要充分重视，需要及时获得有权机关批准，否则贸然开赴项目地进行经营，不但有可能面临行政处罚，也可能使得项目开发投入的成本付之东流。
假设本案原告与有关部门签订了《燃气特许经营协议》从而获得燃气特许经营权，如果当地政府变更或者违反该行政协议，无论是从证据的证明力还是诉讼维权的成功率上来讲，均更有可能获得更好的结果。因此再次提醒有关企业在项目开发之前，充分重视燃气特许经营权的取得。
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