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作者：陈庄子 阳光所油气事业部
案例来源：裁判文书网
一、本案当事人
上诉人（一审被告）：北京欣欣向荣管道技术有限公司
被上诉人（一审原告）：商林县住房和城乡建设局
二、案件事实
商林住建局在未得到商林县政府授权的情形下，与欣欣向荣公司签订《商林县管道燃气特许经营协议》（以下简称“《特许经营协议》”）。协议签订后，政府各职能部门亦配合做了相应审批文件，商林县政府。后由于商林县政府将特许经营权授予另一公司主体，商林县住建局及相关行政职能部门对欣欣向荣公司的履约行为加强监管、收紧完工期限，最终要求其停业整顿，并起诉至法院要求解除双方特许经营合同。一审、二审法院虽然认可商林住建局存在违约行为，但均判决双方特许经营协议解除。
三、主要争议焦点
1. 商林住建局与欣欣向荣公司签订的《特许经营协议》为行政合同还是民事合同？协议是否有效？
2. 上述协议是解除还是继续履行？
3. 上述协议如解除，如何赔偿？
四、法院观点
二审法院认为，《特许经营协议》属行政合同的范畴，在法律并未明确规定涉及特许经营协议的纠纷应由行政诉讼程序依行政法律法规进行处理的情形下，一审法院按民事诉讼程序进行处理并无不当。
关于该协议的效力问题。被上诉人作为市政公用事业的相应主管部门，其具有完全的行为能力，法律并未规定其作为一方主体与相对方签订《特许经营协议》需经过其他主体授权。而根据相关证据显示，在协议签订后，商林县政府各职能部门为上诉人办理了相关批准手续，上诉人也进行了部分工程建设，商林县政府也已以协调会等形式参与了相应纠纷的处理，对于该《商林县管道燃气特许经营协议》的签订，商林县政府应为明知。另外，法律亦未规定《管道燃气特许经营协议》需要以“批准、登记”作为生效的前提条件，双方签订该协议亦不符合《中华人民共和国合同法》规定的合同效力待定的情形，上诉人与被上诉人签订的《特许经营协议》应属有效，一审判决认定双方签订的《特许经营协议》为效力待定的民事合同明显不当，本院予以纠正。
关于协议是解除还是继续履行的问题。被上诉人一方作为行政机关，签订该协议的目的并不是为了实现个人或者组织的利益，更多的是为达到维护与增进公共利益，实现目标之目的，该协议具有公益性，行政主体享有行政优益权。该协议约定“本协议签署后10日内，商林住建局向欣欣向荣公司发放特许经营授权书，并向社会公布”，特许经营授权书的取得，是上诉人获得特许经营授权并开展相应业务的前提条件，上诉人与被上诉人均未提供证据证实被上诉人已经向上诉人颁发了该特许经营授权书，而实际上被上诉人已经将该特许经营权授予了其他主体，被上诉人存在违约行为，其向法院起诉要求解除该协议，以其行为表示将不予发放特许经营授权书给上诉人。被上诉人同时作为主管部门，在其明确表示要解除协议的情形下，该协议实际上已经无法履行，上诉人将无法经营商林县管道燃气业务，且该协议更多的涉及到公共利益，而上诉人在实际的履行过程中亦存在违约行为。一审判决解除上诉人与被上诉人签订的《特许经营协议》并无不当，一审判决已经认定被上诉人存在违约行为，至于协议解除后的赔偿问题，双方可以另行处理。
五、裁判结果
驳回上诉，维持原判。
六、律师解析
首先我们需要清楚，本案二审判决时间为2015年3月，当时对于行政协议适用何种司法程序仍未有相关明确的规定，正如二审法院在判决书中认为，“在法律并未明确规定涉及特许经营协议的纠纷应由行政诉讼程序依行政法律法规进行处理的情形下，一审法院按民事诉讼程序进行处理并无不当”，因此本案为民事判决，且一审原告为住建局。当然，2015年5月之后，通过《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释〔2015〕9号，目前已失效）《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）等司法解释，对行政协议范围、行政协议纠纷的法律适用、管辖等作出了详细规定。至此之后，此类行政协议便需要适用行政诉讼程序，行政机关无法作为原告进行起诉，本案中出现的情形便不再发生了。
从案情来看，本案主要违约方为住建局，其未能在约定时间内向欣欣向荣公司颁发特许经营授权书，且住建局后续在县政府授权下与另一家燃气公司签订了特许经营协议，致使欣欣向荣公司的合同目的无法实现，属于根本违约。主要违约方起诉至法院，为何合同得以解除？两审法院均认为：本案双方均存在违约行为，且协议事实上已经无法履行，基于此类协议关系公共利益，判决协议解除能够使法律关系更加清晰确定。法院也强调，合同解除不能减轻违约方所应该承担的违约责任。法院并未对双方责任承担问题作出明确裁定，仅提到协议解除后的赔偿问题，双方可以另行处理，因此我们无法得知最终的处理结果。
由此可以看出，对于此类关系公共利益的协议纠纷，法院首要考虑的是公共利益能否得到维护，如何使其受到的影响最小化，因此相较而言，合同双方当事人的利益则会排在次位进行考量。因此，如果合同显著无法履行，或者不判决合同解除会对公共利益造成影响时，法院会径直判决解除协议，至于双方违约责任承担，则不在优先考虑范围之内。
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