一、优化创、就业环境是社会可持续发展重要支撑
随着改革开放的不断深入，我国面临的就业问题比其他国家更复杂、任务更艰巨。我国目前的失业率水平不仅高于发达国家,与转型国家相比也算比较高的。2002年欧盟的失业率为7.6%,美国为5.6%,加拿大为7.6%,转型国家为13.5%。根据第五次人口普查,目前我国的城镇实际失业率大约为8.3%,其中男性为7.7%,女性为9.0%。根据中国社会科学院人口与劳动经济研究所在福州、上海、沈阳、西安和武汉5城市所作的调查,1996年9月以来,5城市16-60岁之间的劳动年龄人口的失业率一直在8%以上,而且在持续升高。从2002年2月开始,失业率甚至超过了14%。目前我国劳动年龄人口中,初中以下教育水平的占79%,农村的这一比重更高达91%。劳动力素质低,限制了就业机会的获得和人力资源的利用。而我国就业弹性自上世纪90年代后逐渐减小,下降了2/3。２００３年是我国高校扩招后本科学生毕业的第一年,应届毕业生比2002年净增67万人。预计2004年大约将有280万大学毕业生,比2003年增加68万人,明年高校毕业生就业压力要比今年大。
因此，党和国家领导历来高度重视创业、就业问题，从优化环境入手，作为社会可持续发展的一项重要战略支撑。党的十六大三种全会认为，要把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置，坚持劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方针，实施积极的就业政策，努力改善创业和就业环境，鼓励企业创造更多的就业岗位。这次中央经济工作会议又强调：各级党委和政府要把促进就业放在突出位置，实施积极的就业政策，把深化改革、促进发展、调整结构和扩大就业有机结合起来。要认真落实中央确定的促进就业再就业的各项政策措施。上海市委市政府认真贯彻全国再就业工作座谈会精神，最近明确提出：要坚持建立和健全就业和再就业工作责任制，做到领导、责任、政策和措施“四个到位”。要以增加就业岗位为目标，以落实再就业扶持政策为主线，以强化再就业服务为手段，以加大资金投入为保障，以帮助困难群体就业为重点，全面落实中央确定的各项再就业政策；要坚定不移地推进和完善就业的市场机制，健全就业和再就业的责任体系；要加强就业观念教育和宣传，促进就业观念转变，营造鼓励创业的良好社会环境，以创业促进和带动就业。
二、上海创业、就业环境的现状及存在问题
国内媒体曾经比较北京和上海的创、就业环境，"北京是创业者的温床，上海是打工者的天下"，这话是被访的一些专家和企业家的心声。从上海最近的三次（第三次到第五次）人口普查资料看，在业人口占总人口的比重在逐年增加：1982年为37.3％；1990年为39.6％；2000年为48.7％。近年来，上海因产业结构调整而导致的劳动力市场总量性矛盾依然存在，而我国加入世贸组织，经济开放度增加，又对劳动力的技能和素质提出了新的要求，由此引发的结构性矛盾日益突出，双重的就业压力，迫使上海以创新的思路探索新的就业机制，以解决传统劳动力过剩和新型产业劳动力需求短缺并存的两大难题。
上海在明确提出建设国际大都市宏伟目标中，优化创业、就业环境上有如下一些特征：
1、上海的创、就业环境已经走向国际化。作为国际大都市的衡量指标之一，应当成为“安居乐业之城”，其中，首先应当成为“创业之城”。截至2002年年底，上海共吸收23000多家合资企业，全球500强中有270多家在上海有投资，经营状况大多良好，投资信心不断增强。截至2003年7月底，已有41家跨国公司在上海设立了地区总部，比去年底增加了16家，上海已成为跨国公司在国内设立地区总部最多的城市。在沪工作的外国人也在15万左右。上海流动人口规模日益扩大。2000年全市外来流入人口总量达到387.11万人，比1997年增长了40.3％。其中在沪居住就业半年以上的就约300万人。上海人到国外就业、创业培训的不断增多。
上海的创、就业机制已经趋向市场化。一是普遍建立市区两级劳动力市场，劳动者上岗就业通过市场途径。职工下岗后，要到上海职业介绍中心各区县分中心进行求职登记，并接受免费的职业介绍、职业指导服务；二是积极探索建立新的市场就业机制，用市场手段拓宽下岗失业人员的就业之路。劳动保障部门于两年前推出的“4050”工程，通过充分适合大龄下岗失业人员就业的项目设计和政策配套，不只使文化、年龄、技能均处于劣势的4050人员都能靠市场和竞争来得到岗位，进一步强化了劳动者“要就业、找市场”的理念；而且，其率先推出的项目设计人、出资人、招标人、执行人、评估监理人等“五人”运作机制，契合市场经济的规律，因而得以充分调动社会资源促进就业，把4050人员的就业融入到整个社会系统工程中，产生了强大的、持续的再造岗位的生命力。两年中，全市共启动项目1521个，帮助5万多名4050人员实现了就业。同时，由于这些项目的内容定位、服务功能都顺应产业调整和经济发展之需，满足人民群众新的生活需求，从而从更高层次上提升了劳动者市场就业的竞争力。到2002年底，上海已实现净增就业岗位35.09万个，真正实现了靠创造就业的“增量”来带动就业的“容量”。 在市场化就业中应运而生的全市1.69万个非正规劳动组织，从业人员总量达20余万人，其中70%为就业困难的下岗失业人员，数百家非正规劳动组织已成功转制为小企业。它们又成为源源不竭吸纳就业的新生力量。
2、上海的创、就业管理开始转向社会化。许多地区、街道不仅把扩大本地区岗位作为重要议事日程，而且普遍开展就业培训，创立民办非企业等适应社区需求的创业办公园区（大楼），集中招商扶持本地区的经济繁荣。据不完全统计，近３年来，通过社区服务管理，上海已有20多万大龄下岗职工重新走上了工作岗位。社会帮助大龄职工再就业的“软环境”优化了，就业市场的“硬骨头”变软了，大龄下岗职工的就业的巨冰开始融化。
上海在创、就业环境上还存在这样几个严峻问题：
1、全市劳动力的文化、技术素质不高，创新氛围不强。椐上海第五次人口普查资料，本市在业人口的文化构成：初中程度占第一位，占40多％，而且出现2000年比1990年高的趋向，整个初中以下的要占近65%；2000年本科、大专生都只有分别近10％。上海下岗失业人员中只有4.8%的人愿意创业，一些下岗职工宁愿在家休闲，不愿承受新的就业挑战。
2、市中心的就业压力增大，对市区人口密集程度的缓解也造成困难。上海目前就业压力比较大的，按身份划分主要有大学毕业生（2030）、下岗大龄职工（4050）、农转非等三大类。按地区分布，根据第五次人口普查资料，“未工作人口比重”最大的（一般在45——50%）在浦西市区则集中在静安、卢湾、黄浦、杨浦四个区。而前三个中心城区的每平方公里的人口密度最大，并且在上升：静安区2000在2001年分别是40069人，2001年是45827人；卢湾区2000年是40859人，2001年是43019人；黄浦区2000年是46296人，2001年则达到52313人。
3、郊区城市化“农转非”的就业带来新的难题。上海的城市化速度在加快，2001年全市总人口1327万，其中：农业人口328万，非农业人口999万。全市有145个镇、3个乡，自1996年起，每年基本以10万人口的速度向非农业转化。“十五规划”期间，上海开始实施“试点城镇”的规模建设，每年积压的农转非安置与就业问题就逐渐增多，使上海的创、就业环境不容乐观。
4、有关促进就业的优惠政策政出多门，管理分散。例如：税收上减免规定存在差异，开业的证照申领办理不一致，在开业前置审批中，涉及卫生、消防、烟酒专卖等专业职能部门对非正规创、就业往往仍旧苛刻要求。开征多年的“小企业欠薪保障基金”要占到企业职工社会保障基金的一定比例，并且对信誉好的小企业还是照收不误，没有到一定期限退回的规定。至2002年底全市共收欠薪保障金8000多万元，只使用了167万。
进一步优化上海的创业、就业环境，关键在于要明确树立以创新精神形成创业氛围从而带动与促进就业的指导思想。上海正在谋划推进四大体系建设，以支撑上海的未来。其中城市创新体系建设中，在进一步优化创、就业环境上，政府要大胆开拓创新。其核心就是坚决、快速地推进劳动就业体制的改革，即在“劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业”三个方面进行大胆探索。
1、坚持劳动者自主择业的重要前提之一，就是要大力拓宽就业领域，打破一些就业禁区。中国现在的职业只有3800多种，以前还有6000多种。美国的职业有2万多种，每年还增加500种。在开拓就业种类方面，建议：（1）大力开辟家庭型行业。据美国纽约市一个调查：美国前几年已有410万妇女开办了家庭公司。此外，专职和兼职的家庭型公司的总数到1994年年底已达到2430万，创造了3800亿美圆以上的税收。美国的家庭型行业包括100多种最佳行业，其中有：特殊活动服务、家政服务、生活服务、 健康服务、 宠物服务、 企业服务、 旅游娱乐业、绿色行业、工艺品行业、计算机行业、食品行业等10 几类。上海市区人均居住面积已经从1978年的4.5平方米提高到2001年的12.5平方米，宽余的居住条件再加上计算机的逐渐普及，上海已经举办开办家庭性行业的客观条件，政府应当扶持居民在家创业，允许适合性的行业工商登记注册在家。（2）加大文化产业的开放力度，打破市场准入壁垒，允许外资投资经营的文化领域也应当全部向国内私人投资者开放。随着电影业和图书出版业的解冻，还可以逐步有序地开放电视、报刊、发行、艺术表演等领域的私人投资禁区，比如一些公共传播媒体是否可以先有序开放科技、生产、医疗、保健、旅游等学术性、专业性强的领域或频道。事实上，上述一些报刊（尤其是经济类的，由民营企业“收购”操作的案例俯拾即是。中国的文化产业年供给缺口在4000亿人民币左右，既然要成为世界级城市，上海势必要在这方面走出新路。
2、坚持市场调节就业的重要标志之一，就是要大力培育和规范劳动力市场，优化市场诸要素的资源配置，健全和完善劳动力就业的市场业态结构。建议：（1）要探索合并现有劳动力、人才两类市场的分割状态，包括国外劳务市场；（2）建立职业经理人市场；（3）探索对本市技术性人才、专业性人才的资质由单位归属向职业协会转向，建立和健全各类职业性协会，促进职业人才的流动；（4）构筑长三角城市群劳动力市场的统一平台，鼓励本市劳动力与国内外的交流和往来；（5）实行劳动力招聘、培训、实习、评估、就业等全过程中，充分运用先进的信息网络手段，普及推广网络技术的应用。
3、坚持政府促进就业的重要手段之一，在于以开拓思路制定和健全有关政策法规、加强对就业市场的引导和监管、强化对劳动者的技能培训、建立与就业指标相结合的地区发展综合考核体系，形成鼓励创业的社会风气和舆论氛围。建议：（1）制订上海市就业发展规划（2005-2020），整合本市对创、就业服务管理的机构，拟归并上海市促进小企业发展协调办公室统一负责协调劳动、工商、税务、财政等相关部门；统一对上海市的创业、就业予以指导管理；（2）健全和完善有关扶持中小企业的政策，上海中小企业占到全市企业总数的92%，是吸纳就业力量的主渠道，应通过各项政策扶持上海的小企业壮大规模、品牌经营。现在征收的“小企业欠薪保障基金”，允许有良好信誉的小企业可以免缴并有一定期限的退还。（2）重点倾斜扶持第三产业的发展，尤其是对制造业能提升附加值的产业服务业、对社区就业能广开门路的社区服务业。服务业是能够大量容纳劳动力的产业，一般比工业多2—3倍。但是，上海近几年的现代服务业出现徘徊状态。社会服务业在业人口的比重也增长不快。2000年占8.42%，2001年是10%。（3）要加强对劳动力市场中介服务机构的监督检查，明确各类职业协会的自律管理制度，清理整顿一批违背法规操作、有害市场正常运转的中介机构。（4）强化对大学生、劳动者的应知和技能教育培训，提高他们的市场竞争能力。政府加强创业辅导工作，对已建立的33家社会化的开业服务社，加强开业指导服务中心的服务指导功能，尝试设立地区性的创业指导园区或大楼。另外可借鉴加拿大创业模式，政府设立创业补贴制度，对失业人员的创业培训提供1年生活费补贴。要加强在大学里就开展对学生就业指导工作的“认知教育”和创、就业的能力培养，包括认知自我、认知职业、认知社会。“认知教育”应贯穿整个大学生涯。（5）在本市定期设立“创业周”或者“小企业周”的活动，每年在此期间可举办创业博览会和一系列的创业宣传活动，普及创业基本知识，表彰先进创业典型，形成良好的创业舆论导向。（6）对各地区、街道实行就业率指标的责任考核，把地区、街道干部的政绩、收入与本地区的就业率予以挂钩；（7）郊区在实施城镇建设中，要先行发展依托产业，加强对农转非就业前的技能培训，切实解决好当地农转非的就业问题
2003、12、5
此稿也化为民进上海市委2004年市政协党派提案
媒体刊用：
“改善上海的就业环境”
——2004年2月10日《组织人事报》（人才周刊）2版整版
“进一步改善本市创业和就业环境的若干建议”
——《上海综合经济》2004年４期
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