（按）昨晚与朋友谈城市信息化。共同认为：改革开放40年来，自市场化、国际化，新一代信息化将要有大的发展。建立在人工智能、大数据及区块链等新兴科技基础上。2008年研究的上海城市网格化管理，届时会有质的飞跃。
我国数字化城市管理试点城市（城区），已经有50多个，城市管理信息化的建设速度持续快速增长。在城市管理信息化建设中，通过整合应用多项数字城管系统，以“城市网格化管理信息系统”创新信息收集、发现机制及处置手段等，已成为许多城市着力推行城市精细化管理的新潮流。
一、上海推行城市网格化管理的概况
城市网格化管理，是以信息技术为手段，综合集成各种城市管理服务资源，在特定的社区（地理）网格内，主动发现并及时解决各类城市管理问题，更好地适应群众生活和城市管理需求的一种创新模式，是建立发现及时、处置快速、解决有效、监督有力的城市管理长效机制。
2005年年初，上海市委、市政府提出以信息化为手段，实施上海城市网格化管理系统建设，加快构建和完善符合上海特大型城市特点的城市管理模式，弥补原有城市管理模式的不足，从而全面提升城市综合管理的能力。长宁区、卢湾区被确定为国家建设部在上海实施网格化管理新模式的试点区，重点探索与城市管理体制、组织体系和技术支撑相匹配的网格化管理模式。在2006年完成中心城区全覆盖并建成青浦和松江两个试点郊区系统的基础上，2007年进一步拓展，至年底完成了金山、闵行、嘉定和宝山四个区的系统建设任务并投入试运行。2008年有16个区平台已建成，覆盖面积614．6平方公里，其中万米网格19389个，责任网格1044个。到年底，上海将基本建成城区网格化管理体系。
同时，网格化管理向城市专业系统拓展也取得了阶段性成果：基本建成市政专业网格化管理系统，网格化管理的“条块结合、重心下移”要求进一步得到显现。城市管理逐步体现出主动、精细、量化、长效的特点，城市综合管理能级进一步提升。
二、城市网格化管理的初步成效
城市管理有广义、狭义之分，广义的城市管理是指包括人口管理、经济管理、社会管理、房屋土地管理、基础设施管理、科技管理和卫生管理在内的城市群体要素管理；狭义的城市管理主要指市政基础设施管理，主要指的是政府部门对城市的公用事业、公共设施等方面的规划和建设的控制、指导、管理等。
目前的城市网格化管理对象主要是城市市政基础设施的部件及相关的事件等。通过对城市基础设施的部件普查，在现有614平方公里的范围内，普查共计公共设施、道路交通、环卫环保、园林绿化、其他设施等5大类近650万个部件；设立事件共分市容环卫、设施管理、街面秩序、综合管理、突发事件等5大类32种。建立统一的城市信息化平台和规范化的网格监督员队伍，以及市、区（浦东还设立功能区）、街道乡镇多级城市网格化管理监督中心和指挥中心，使得城市管理信息共享，资源整合拓展。目前，有的区网格化信息平台还整合了部分公安等视频系统，与城建服务热线、环境热线信息实行了共享，使更多社会信息资源进入了网格化系统。
从实践看，由于网格化管理很好地将信息技术与城市管理相结合，通过一个平台，实现了管理资源的“一体化联动”，具有主动发现、及时解决、定量分析、综合评价的功能，是推动城市管理模式创新的根本途径。网格化管理模式应用的最大绩效，就是通过网格理念和信息技术的引进，使城市管理超越了传统管理模式，从而开创了上海城市管理的新风，为上海实现“四个率先”奠定了城市基础设施运行能够基本通畅的保障基础。其初步成效有：一是贯彻落实科学发展观，有力推进上海城市建设与管理的创新，是建设国际化大都市的城市管理的革命与创新；二是基本建立“一口受理、一网协同”的城管崭新模式，为上海城区率先实现“精细化管理”迈出了可喜的第一步，使城市管理从粗放转向精细，从静态转向动态，从分散转向综合；三是初步实行“主动发现、快速反应”的灵敏处置机制，在市数字化管理中心的统一监督下，有效提升问题发现和快速反应处置能力。
上海城市网格化管理系统建成运行，建立了“一个平台（一条热线）、两个中心”（城市管理信息平台、城市管理监督受理中心、城市管理指挥处置中心）的城市管理新体制；城市管理效果明显改善，体现在提高了主动发现问题的能力、解决问题的效率，自2005年10月1日至2008年4月30日，上海16个区网格化管理平台共立案约990179件，结案963657万件，平均结案率为97.3％；四是以人为本推进社会主义和谐社会建设，流程再造取得良好的社会效益，项目实施获得广大市民较高满意度；五是生动展现上海国际化大都市城市管理水准和竞争能力，为2010上海世博筹备工作增光添彩。目前，城市网格化管理正在向社会网格化管理拓展，如浦东北蔡、三林等地区，依托网格化管理平台，以居（村）委为网格单元，对社会事件进行系统梳理，予以规范化、流程化。
三、城市网格化管理的运作薄弱环节
20世纪末，改善城市管理成为一项引起国际社会关注的全球运动。城市网格化管理是在不改变现有行政体制基础上，按城市管理业务的过程重组业务的流程，在信息技术的支撑下从政府管理结构、功能、运行机制等方面进行重新设计，形成业务导向驱动的条块整合模式，具有现实性和可操作性。由于在流程再造中，虽然在想在信息技术架构上力图整合政府相关部门，但实际上部门林立的职能和权限还没有彻底打破，所以目前存在的问题主要表现在：
1、管理机构与运作机制不够健全
由于我国的城市网格化管理还没有上升到高度的立法层面，再加上城市管理所涉及到的有关法规没有及时梳理，包括对有关政府部门职能以及边界的科学界定，因此，网格化管理也难免存在这样一些薄弱环节：
一是网格办的权责还没有理顺，指挥中心和监督中心的职能分工无法明确到位，特别是监督职能体现不够。尤其从编制上来说，有些区的网格办有的属于环保局，有的属于另外专业部门。由于这些部门本身也是一个城市管理的职能部门，并且其职权范围与网格化管理范围不尽相同，网格办的独立性和管理权限受到一定的限制，相应也束缚了网格化管理绩效的发挥。
二是相关部门的联动机制还没有有效充分发挥。在对某区近200名网格化监督员的调查中，他们对于工作过程中，网格化管理所涉及的下列部门的关注度的评价，对公共设施管理部门、环卫环保部门、城管部门和道路交通管理部门评价较高，而对公安部门、城管部门和街道相关部门则评价相对不高。
三是部分事件的处置职权缺乏明确的法规规定（如暴露垃圾的处置等），事件处理的复杂性与困难性较明显，部分部件还存在管理区域的边界不明等问题，造成城管问题解决率比较低。
2、人员素质及专业培训尚需提高
目前各区网格化监督人员的成员有的来自各城市管理职能部门，有的来自在社会上募集的“4050”人员。他们的先天不足，又加上一个监督员要监管巡查一个万米网格内所有的有关城市基础设施的部件和事件，因此，在发现案件和跟踪处理案件结果中，难免会发生业务不熟、管理界限不明等问题，对造成网格化管理效率的提高会形成一定偏差。
监督员的收入又与工作量和责任性的不相对称，基本属于上海最低工资。一些监督员本身来自城管部门，对发现问题的处理感到有一定难度或丧失敏感性，以致使一些案件的处理存在不同程度的细节问题和不足之处。因此，城市的一些违章搭建、乱倒渣土、乱设摊、乱停车、电三轮载客等很多顽症痼疾屡禁不止，这与现代化国际大都市的环境管理要求，与“城市网格化管理”的标准，与广大市民的综合满意度还有一定的差距。
3、管理优势预期没有充分发挥
今年“两会”上，有的区政协提案谈到城市网格化管理的预期优势没有得到充分发挥。造成原因分析主要有这几点；一是监督员不能及时上报问题；二是处置部门不能有力处置；三是综合考评未有效发挥作用；四是视频监控系统不能充分发挥作用。有的区原来规划安排有5大视频资源接入“公安、防汛、环境热线、景观灯光、环卫”，但是未到位很多。在各类部件事件的发现渠道上，视频发现案例较少。在监控区域覆盖度上，还存在少量盲区如部分道路、工地、停车场等。
四、有关建议
城市网格化管理是我国数字城市技术应用领域的重大突破,在国际上处于领先地位。为了积极提高和稳步拓展城市网格化管理的效能和水平，解决城市管理的诸多新老问题，为此建议如下：
（一）努力追求城市网格化管理的目标和境界
在一定意义上，网格化管理模式是一种依托在物理网格基础上的，并主要通过对部件（物）以及事件进行细致定位（格），与虚拟网格相结合的综合性管理模式。网格化管理应用到城市管理的具体实践，形成了城市网格化管理模式。网格化管理不仅是信息技术的专利，也是我国古代儒家“格物致知”传统思想在当代我国城市数字化管理上的反应，更是城市管理中注入了除科技、行政、法律等，还有文化的重要元素。
1、从“精细”向“精致”转化；
《老子道德經》第六十三章中说到：图难于其易，图大于其细。天下大事，必作于细。朱熹也说过：“众物皆有表里精细，一草一木皆函至理”。精细化管理是现代城市管理发展的一种至高境界，是科学管理与人性化管理高度融合的产物。从“精细”向“精致”转化，实际上是追求精细化管理的完美境界。就要求我们在建立网格化信息平台的基础上，首先要健全最完备的制度体系、最到位的政府服务、一丝不苟的工作精神、强有力的执法保障、最适度的市场机制。其次，对部件和事件的数据库设立要达到精确无误；反应快速和处置及时的机制设计和反馈要达到精巧灵敏；分工明确、协同管理的体制架构要趋向精密清晰。
2、从“信息”向“信用”转化；
城市网格化管理的初期阶段，是基本建立了以大量信息为基础的信息平台和数据库。为了使这些信息能够长期得以可靠、有效和实用，就必须根据管理的实际需求，对信息的内容本身、信息的采集渠道等不断予以及时更新和调整。信息向信用转化，有利于城市网格化管理的科学水准的提高。
3、从“网格”向“网络”转化
网格是把整个因特网整合成一台巨大的超级计算机，实现计算资源、存储资源、数据资源、信息资源、知识资源、专家资源的全面共享。网格的根本特征是资源共享而不是它的规模。它应用到不同领域又叫计算网格、信息网格、知识网格、服务网格等。在一定意义上，网格化管理模式是一种依托在物理网格基础上的，并主要通过对部件以及事件进行细致定位，与虚拟网格相结合的综合性管理模式。
目前，城市网格化管理中的事件和部件，基本仅限于城市基础设施以及相应的管理内容。但由于实施该项目管理的一次性投资量较大，维护运行的费用也较高，并且其数字平台具有通用性和扩展性，因此，不少市区在具体推广实施中，已经探索将城市网格化管理与社会网格化管理的紧密结合。如：浦东的淮坊街道早在北京试行网格化管理的时候，就试行社会保障社区网格化管理的平台服务。长宁区华阳街道已经建立人口管理的网格化与城市网格化管理的衔接。浦东北蔡镇于2007年4月份正式开始进行社会管理网格化平台建设。他们以群众需求为导向，完善社区服务和保障，实行政府管理和服务各部门及各条线业务一网协同，建成集社区事务、社区服务、社区管理于一体的综合社区网格化管理平台。
城市网格化管理由单一的市政基础设施管理向综合性城市管理网络的转化，这是数字城市建设与发展的一个不可忽视的趋势。需要政府与社会各方面，从理念上、技术上、管理体制上、政策扶持等方面进行积极的探索和不懈努力。
1、在建设中要正确处理成本与效益的关系
已经实施多年的全面推行数字化城市管理的德国汉堡市，他们的实践经验认为：全面的目标确定已经与城市管理信息化相联系在一起。行政管理应当更迅捷有效，也就是说，以尽可能少的成本费用来提供更好的服务。此外，单纯从成本考虑会导致用另一种东西来代替信息技术应用和网络的想法。但是这已经不可能了，因为国家行政机关是处在充满了信息技术的环境中的，如果行政机构放弃信息技术应用，它就不再能够与外部世界沟通了。城市管理信息化要考虑的问题倒是，能够达到什么效果和什么好处以及为了这些好处需要付出多少成本。城市管理信息化不允许因短时期内降低成本的方式而受到影响。
国家住房和城乡建设部副部长仇保兴在2007年全国数字化城市管理工作会议上的讲话中提及，数字化城管系统不是万能的，应循序渐进地扩大管理覆盖面。借鉴国内外经验，我们认为：城市网格化管理确实需要大量的投资，要坚定这样的信念：初期的基础建设的高投入一定会产生城市网格化管理项目的长远效益。但是，这种投入也必须根据实际状况，量力而行，循序而进，资源整合，真正体现“经济、实用、效益”原则的紧密结合。
2、在发展中要积极探索流程再造与机构重建的紧密结合
城市网格化管理是一种革命和创新。首先，它将过去被动应对问题的管理模式转变为主动发现问题和解决问题；第二，它是管理手段数字化，这主要体现在管理对象、过程和评价的数字化上，保证管理的敏捷、精确和高效；第三，它是科学封闭的管理机制，不仅具有一整套规范统一的管理标准和流程，而且发现、立案、派遣、结案四个步骤形成一个闭环，从而提升管理的能力和水平。
上海目前推行的城市网格化管理项目，虽然在信息技术流程上进行了初步再造，然而在机构重建上，特别是政府相关部门和相关资源的整合上，还需作很大的努力，否则将会使城市网格化管理的效益实现最终事倍功半，甚至半途而废。
3、在效益评价上要兼顾社会目标和整体利益
上海在推进城市网格化管理项目的过程中，首先需要在全市城市信息化发展长期规划中进一步予以充实、完善和统筹考虑。其次，还必须更进一步提升其发展战略，使其与全市的经济建设和社会发展同步推进，并更好地为其服务。必须清醒地认识到：城市网格化只是数字城市的一个重要子系统，而不是全部。
（三）继续推进城市网格化管理项目向纵深发展
1、进一步完善网格化管理信息平台建设
在建立有效的城市网格化管理信息平台的硬件基础上，完善管理机制，力求使网格化管理信息系统与本市的市域特点相结合，立足网格化管理的通用化与差异化相适应，实用化与现代化相适应，让城市网格化管理面向城市发展实际，并不断创新。要抓住网格化信息系统的核心功能，就是发现问题和解决问题；时刻把握现有人、财、物的承受能力，功能越多越复杂，对承受力的要求越高，在建设中要分步实施，循序渐进；时刻把握对技术手段的综合性运用能力，整合手段资源，切实做到一种手段多种功能。要注重市、区两级管理功能，符合政府行政管理扁平化的原则。
2、进一步发挥网格化管理的综合效能
城市管理作为政府的重要职能，要体现调控行为的领导艺术、决策艺术和管理艺术的综合效能发挥，“保证城市各项功能高效运转和建设活动有序进行”；要体现管理服务功能的拓展，保证“管理资源、信息资源、队伍资源”投入效能得到更大的发挥。由于城市网格化管理涉及专业部门众多，各个部门都有各自的管理流程和管理特点，可以说每个专业部门都有自己的一套管理指挥系统，因此需要各专业部门即在网格化管理统一的大流程下，梳理、细化自己内部的管理流程，建立告知制度，明确内部各管理层级的职责分工、角色定位和相互之间的协作配合方式。
3、强化网格办组织建设依法发挥效力
在机构编制上，应该提高网格办独立性。其次，在制度上，明确网格办权责。当前，虽然网格办负责网格化管理工作，但是由于网格化管理牵涉到众多的城市管理部门，因此其具体运行需要制度保障。只有从制度上明确网格办的权责，网格办才能正常发挥其组织功能，顺利实现其组织目标。建议从制度创新出发，本市能否先行通过市人大颁布具体的网格化管理制度，赋予网格办相应的权力和责任。
建议进一步理顺城市管理体制，从职能、人员和经费等方面完善和优化城市网格化管理机制。除了科学合理定位网格办之外，在宏观层面的城市管理体制也应该进一步理顺和规范，比如原有的城市管理大队如何进行整合等。通过网格化管理后续工程的实施，促进城市管理流程再造更上层楼。
4、组建一支精干的网格化监督员队伍
在城市网格化管理运行过程中，网格化监督员发挥着重要的作用，其业务素质和职业道德水平的高低直接影响城市网格化管理的良性运行和协调发展。应该注重网格化监督员专业素质问题，组建一支精干的网格化监督员队伍。
建议在招聘、培训和考核等环节上严格把关。应该在实现网格化管理目标的前提下，兼顾就业与素质保证要有机结合。其次，在培养上环节上多下功夫，提高网格化监督员素质。从业务素质上来说，网格化除了基本的能力之外，还需要一些专业素质，比如绿化、环卫、景观等方面的知识和能力。而这些网格化监督员原有的知识储备和能力训练很少与之相关，因此应该采取多种形式对其进行专业培训，提高其业务素质。比如可以请相关职能部门进行定期或者不定期的培训。再次，建立科学的考核机制，形成优胜劣汰机制。要提高网格化监督员待遇，保护其合法权益。应该从制度上明确网格化监督员的权力和责任，监督员的管理倾向归属网格办。另外，能否尝试在某些功能区域，在社会上聘请一些专业网格化监督人员，实行购买服务。
5、加大社会宣传力度，建立公众参与机制
重视与宣传公众参与的作用。因为公众与各种非政府组织是城市管理的基本细胞，只有社会组织与公众广泛而自觉地参与，城市管理机制才能从被动外推转化为内生参与，从而实现城市管理的良性循环与可持续性发展。让广大市民真正了解网格化管理的意义及效用，调动市民参与网格化管理的积极性。凭借技术而起的城市治理新实践，应当更着力于信息的充分流动和对信息的整合，增强城市政府的透明性和回应性，明确城市治理主体的责任性，由此革新城市治理主体间的互动模式，形成良好的网络化治理结构，拓宽市民社会和市场经济主体参与城市治理的途径，最终形成科学、长效的城市管理体系。
6、建立对城市网格化管理项目的绩效评价机制
由于城市网格化管理项目投资大，社会影响广泛，需要建立由第三方为主的综合绩效评价机制。绩效评价的主要指标体系建议包括经济、社会和技术三大方面的九大指标：规范度、可控度、替代度（经济）；参与度、影响度、满意度（社会）；先进度、通用度、安全度（技术）。通过对网格化项目建成实施后，对项目覆盖区域的城市管理带来的变化、效能作出科学、客观的评价。并对存在的问题提出具体、针对性的建设，从而充分发挥和整合网格化管理系统的优势，提升城市管理能级，推进政府管理职能的进一步转变，提高政府管理效率，让广大市民充分参与和享受到城市信息化带来的城市管理和服务的便捷、安全和长效。
2008、6、28
“关于上海城市网格化管理的若干思考
——《关键抉择-上海市纪念改革开放30周年理论研讨会文集》2008年11月26日 被评为市社联征文优秀论文
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