（按）这是2017年写的，现在上海的城市管理与执法机制的衔接是否比以前有进展呢？
近年来，上海在推行城市综合执法与管理改革上，力度较大，取得了一些成就。如：管理事项从单一管理向综合管理转变；管理职责由条走向块，执法力量重心不断下沉；管理力量由单方面向多方整合转变，块管理的优势凸显。机构管理改革后，总体运行机制比较顺畅，管理队伍基本形成“区属、区管、区用”的局面。有的基层探索实行（如九亭镇）推行“三长制”，即河长制、街长制、片长制。并重视运用政府购买服务社会专业力量，积极参与城市综合管理。
由于这次改革还在过程中，综合执法与管理机制在条块协调中，还出现一些属于磨合或真空状态。如绿化、市容部门有的在街镇层面没有与上级相对接的专门机构。市级层面的政策、措施在实际操作过程中缺乏一些可操作性。例如广告审批在2013年以后，广告审批工作（包括广告牌增设）全部纳入市级审批，对下属区的实际发展有些影响。在执法权与管理权权力清单和边界方面，总体上说职责比较明确，但在具体操作中问题还是比较多的。比如：一是街道办事处权责未能完全对应。主要源于街道办事处虽拥有指挥权，但它不具有诉讼主体资格（由城管执法局应诉），不用承担任何法律责任。街道办事处的指挥权与承担的责任无法对应。二是有的管理部门对协助执法不够积极配合。如房办、物业、市容、规划的认定与执法方面有所脱节。三是执法事项划分还存在不科学、不合法之处。如餐饮企业油烟排放管理问题，有证有照的企业由环保部门管理，而无证无照的企业由城管部门管理。造成实际综合执法上存在较大问题，比如产生有证无照的情形该由谁管理。再如出租车司机违法由城管部门管理，但是出租车公司违法交由交通部门管理。若既有出租车司机违法，又有出租车公司的违法，处理就非常复杂。这种机械划分增加了综合执法的难度。
城市综合管理与综合执法，可以概括为“城市治理”。按照中国城市工作会议精神，城市治理的对象主要为：城市空间，及活动在这空间的市民和组织行为。其追求的目标应为：城市运作的安全、秩序和活力。在整个城市治理的过程中要善于处理三对关系：秩序和活力、参与和共享、刚性和柔度等。在协调处理管理执法与对象中，善于从统筹生产、生活、生态三大需求和适应的布局中考虑。 由于城市管理与执法的主要对象为城市空间及活动在这空间中的市民和组织行为，而目前的经济建设与社会发展又处于在转型创新的过程中，因此，在这城市综合管理与执法的过程始终是处于动态的，衔接机制就显得十分必要和重要，首先需要建立一个跟踪、研究和及时反馈调整的机制。
另外，城市综合管理与执法的对象是市民及组织行为，市民又是参与城市综合管理的主体之一，如何把握和协调这一关系，就十分需要充分发挥街镇基层的城市治理自治和共建的创新活力和动力。其中，需要大力发挥社会专门机构积极参与城市综合管理。
为此，如何进一步建立和完善，上海的城市综合管理与综合执法的衔接机制，笔者建议：
1、按照城市精细化管理总的指导方针去深入思考
今年全国“两会”上，总书记向上海代表团提出：大城市管理要象绣花一样精细。这是总书记在认可上海实现城市网格化管理经验的同时，对新形势下的城市综合管理新要求。建立和完善城市管理与执法的衔接机制，其总的思路和原则，就要以“城市的精细化管理”为主要内容。
城市的精细化管理包括：依法治理与精细管理。从衔接机制的角度分析，可以具体分为：精准执法、精致管理和精湛协调三大环节。所谓“精准执法”，包括城市治理中的立法与执法，应确立“以人为本”的价值目标理念，以充分考虑到城市的安全、秩序和充满活力为基准，按照已经制定的法律，依法治市。有法则守，无法则行。实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，更好发挥法治的引领、规范和保障作用。所谓“精致管理”，以充分考虑到市民和组织在城市生活、生产、生存中的多样需求的合理性为基准，根据已制订的规章制度，对执法过程中的配合及执法后的管理等，实行精致服务，提供相适应的公共服务。所谓“精湛协调”，以考虑到立法的“滞后”性及管理的“超前”度这对矛盾的特殊性为基准，从厘清管理与执法的边界，到管理与执法的有效衔接，全过程实行精湛协调。协调过程中既要强调法规的原则性，又要充分发挥灵活的艺术性，以调动执法者和管理部门的主动积极性。
因此，建立和完善综合管理与执法的衔接机制，其主要目标就是要充分发挥协调的精湛作用，以达到城市治理中的精准执法及精致管理，进而实现城市综合管理的精细化。可以通过联席会议、联合执法、联动巡查等主要衔接方式，明确衔接的主要内容和范围，衔接的标准和目的等。要充分把握衔接过程中事项的关联性、技术的专业性、处置的有效性等。同时，也要建立动态及时反馈和调整机制，对出现不匹配、不对称、不适应综合管理与执法的衔接情况，要及时研究并快速调整。
2、根据市民需求和执法管理的标准细化完善
（1）从精细考虑市民和组织的多样需求特点出发，一是应以市民的基本合理需求提供公共服务为基准，管理有难度或资源配置一时跟不上，应积极创造条件加以适应和满足，而不是一味的压抑或阻止，以体现超大城市政府管理的包容和细腻。二是应向社会每个成员“均等”提供公共资源配置，不能向富豪或特殊利益者倾斜，更要照顾好老弱病残者和贫困户等，以体现政府管理和执法的公平和公正性。从这基本需求出发，做到今后立法具有一定的前瞻性，管理提供全过程的精细化服务。
（2）从精致适应执法与管理的程序和标准维度来看，一是管理执法分离要有对应一致性，即在职能处置的划分、机构力量的配置等方面，要有权责对应、上下一致。二是城市综合执法与专业执法并重。综合执法以块为主，专业条要主动配合；专业性执法以条为主，综合块要积极配合。三是信息管理平台做到“三合共享”（综合、整合、集合），以有利执法、管理和协调部门的信息共享。
3、完善上海城市管理与执法衔接机制的主要路径与对策
在上海市城市综合管理“管执分离”改革大背景下，需要更强调管理与执法部门间的密切协作。建立和完善衔接机制，需要在协调机构、流程再塑、数据共享、队伍建设、公众参与等方面，加强和提升。
（1）建立和健全管理与执法的协调机构
建立和健全管理与执法的协调机构，强化城管与执法的沟通协调机制，是当前确保城市综合管理与执法改革顺利和健康发展的重要保障之一。在市级城市综合管理联席会议框架下，该协调机构可以重点设在区的层面，在原有综合机构中设立专门处室或专职干部。主要职责是：定期或必要时召开区相关管理与执法的联席会议，及时研究和处理城市综合管理与执法间的矛盾和问题；经常组织管理与执法部门开展对重要事件的联合执法或联动巡查；研究和制订综合执法与管理间的衔接办法；加强与市级、街镇层面的管理与执法部门的协调与沟通交流等。
（2）深化和重塑管理与执法的流程清单
全面清理调整现有城市管理和综合执法职责，优化权力运行流程。依法建立城市管理和综合执法部门的权力和责任清单，向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制。制定责任清单与权力清单工作要统筹推进，并实行动态管理和调整。
一是刚柔相济，减少“以罚代管”现象。目前，导致城管执法部门与百姓的冲突时有发生的原因之一，是“以罚代管”比较多。同时，管理层之间，互相推诿扯皮现象比较严重。管理部门完全可以运用信用管理的手段、黑名单制度的管理、对违法人员资质重新认定等手段进行管理。这些柔性执法比执法部门的行政处罚更为有用。
二是联动执法，明确授权处罚行为。管理部门对于授权城管执法机构行政处罚的行为和范围等，应当以法规形式（或发公文形式）等，正式予以明确。有些违规现象的处置则需要明确联动执法。如对流动摊贩的取缔，虽已明确城管执法部门只可进行罚款或暂扣物品等，工商局负责执行没收工具等，但若涉及鲜活物品的扣押，又产生如何等储存问题。对这些问题的处置，就需要城管与工商两部门联动处置。
三是责任前置，提高专业执法效率。综合执法由城管主要负责。而专业执法，则更多需要管理部门将责任前置，因执法前，很需要专业知识的认定。如对违章建筑的处罚，则事先需要对违章建筑的认定，包括对破坏承重墙建筑的认定、油烟和噪音扰民的认定等。相关主管部门应当出具相应的鉴定结论书，通过管理措施，如宣传告知、责令整改等行为之后，违章对象拒绝整改之后，才由城管部门实施处罚。
四是一视同仁，确认街镇执法主体。综合执法重心下沉后，乡镇具有法律主体资格，有利于对综合执法与管理的统一协调。但街道却不具备法律主体资格，往往则对协调执法与管理的效率和质量，影响较大。建议在不违背新近修改的《街道管理条例》情况下，由区政府单项授权街道在城市综合管理与执法中确认法律主体资格。
五是流程再造，明晰管理与执法界面。在行使具体行政处罚权过程中，行业管理部门与城管执法部门的工作界面应当进一步明晰：行业管理部门为城管执法提供许可类信息、技术规范和标准、申报备案类信息以及其他与执法相关的管理类信息；城管执法部门应当根据行业管理部门提供的信息进行违法行为的认定，并进而做出是否给予行政处罚的决定。在批后监管中，事中阶段，由许可部门负责监管；事后阶段，由许可部门提供信息，城管执法部门负责执法。
（3）扩建和共享管理与执法的信息平台
在当前大数据、物联网和区块链以及人工智能快速发展的智慧城市年代，作为中国超大城市的上海，完全有条件，也非常有必要，坚持以大数据技术运用为依托，促进城市治理决策科学化，并将推行多年的城市网格化管理平台做大做强做实。市、区、街镇，三个层析的城市管理网格化平台信息要统一共享。
扩建和强化城市网格化管理平台，是加强协调管理与执法衔接机制的重要基础。新扩建的城市网格化信息平台，一方面对事件、部件等内容进行深化、强化；另一方面，应当建立对城市综合管理与专业执法两大部门的相关法规、界面职责认定及授权清单等重要信息内容的搜索与处置事项的反馈分析等，并经常及时予以更新。有利管理与执法部门，在遇到一时难以处置的案例，可第一时间通过共享的这一城市综合管理信息平台，获得解决办法。
新扩建和强化的这一城市综合管理信息平台，同时还要建立市民及社会力量参与城市综合和管理的信息内容，可与城建热线12319、市民热线12345等信息链接共享。并逐步创造条件，与公安关于人口、户籍、交通等与城市综合管理密切相关的信息数据，做到内部链接共享。
（4）培训和提升管理与执法的人员素质
上海城市综合管理改革后，基层街镇的执法与管理任务增加，但相应的人事、专业知识、力量没有跟上。一方面通过公务员系统招募的人员不具备丰富的经验，另一方面执法队伍中，优秀的非公务人员无法升职。同时，随着执法的范围和事项增多，而相应的执法人员的专业知识需要不断更新。建立行业管理部门协助城管执法部门开展专项行政执法事项业务培训的制度，势在必行。通过专业培训制度的实行，可以强化执法协作，提高执法部门执法业务能力，加强执法人员队伍建设。
同时，随着上海2040的规划确立，四个中心+一个科创中心，上海的城市综合管理与执法水平，也引起全球关注和周边城市，尤其是上海大都市圈城市都纷纷要对接上海，其中包括城市综合治理。如前阶段浙江省对接上海的举措中，其中一条就鲜明提出要学习上海的城市治理经验。因此，上海要加强与国内外大城市的城市治理现代化的经验交流和借鉴。只有在与国内外大城市的交流中，才能清晰看到自身的差距，找到努力改进的方向。上海城市综合管理与执法队伍的建设，要融入到国际交流中提升和加强。
（5）推进和细化管理与执法的社会参与
城市综合治理，需要统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市管理与发展的积极性。城市治理必定是多元主体共同参与，以广大市民的多种生活需求为出发点，将社会创新与城市管理有机紧密结合，也是引导和提升市民素质，促进城市繁荣发展的共同终极点。
上海自改革开放以来，尤其是2010年中国世博会以来，充分调动和发挥社会力量参与城市综合治理的积极性和作用，已出现很多可以总结和发扬的经验和做法。在这次城市综合执法重心下沉的改革中。更应加强和健全推进社会参与城市治理体系的机制和举措。需要通过专门相关法律，及政策扶持保障社会参与的程序和效率。
通过政府采购购买动员社会力量，参与城市综合管理或协助城管执法，这在本市一些基层，已成为行之有效的重要途径。本市应大力扶持发展具有城市管理专业能力的社会组织，可以建立民间力量的城管联盟或行业协会（上海众多的行业协会中，缺少综合性的城市管理门类），这是实现城市精细化管理的必然需求。市和区两级相关部门，可以设立社会动员专职，来调动和整合媒体、社会组织和专业机构等相关民间的城市综合管理资源，达到多管齐下、合众共建，推进本市的城市综合管理与城管执法的密切衔接和效率质量。
2017年7月25日
联系客服
