摘要：大都市区是未来区域空间组织形态的主要形式之一，是区域经济发展的重要引擎。但大都市区的治理往往由于其区域内部的行政壁垒和地方利益等多种障碍，无法实现合理有效的分工合作，还引发了一系列的治理问题。这将是我国未来区域经济发展中面临的重大挑战。本报告利用OECD有关大都市区的调查数据，对国际上260余个大都市区政府合作的实践进行了比较。建立实体机构来协调地方合作已成为国际上多数大都市区的政策选择，区域发展、空间规划、交通是大都市区地方政府合作的三大核心领域；大都市区地方政府无论是采取何种合作模式，关键是要形成利益共识，合作协议或者合作共识的执行需要建立在相应的法律基础之上。
关键词：政府治理，地方合作，大都市区
随着新一代信息技术和现代交通网络体系的快速发展，区域经济空间结构和联系方式出现显著变化，大城市与周边地区日益趋于一体化，形成新的空间聚集形态——大都市区(metropolitan-region)，其在20世纪后半期就已成为发达国家城市体系的主体形态，在促进各国经济社会发展乃至全球发展方面起着举足轻重的作用。我国也已形成长三角、珠三角、京津冀等大都市区。但大都市区的管理往往被分割在不同层次、不同规模的行政区域之中，如何突破行政壁垒和地方利益等各种客观性的障碍，推动大都市区政府间的有效合作，将是我国区域经济发展中亟需研究解决的重要课题之一。本报告利用OECD有关大都市区的调查数据，对国际上260余个大都市区政府合作的实践进行了比较，以为我国探寻适合中国国情的大都市区政府合作机制提供借鉴和参考。
一、大都市区政府合作的主要模式
由于各个国家政治体制、政策环境、文化背景等诸多因素的不同，大都市区政府合作形式也是多种多样，即使在同一个国家也存在多种形式。本报告对22个OECD国家260多个大都市区政府合作进行了比较。根据合作形式和协调机制的不同，实践中存在两种基础合作模式以及由这两种基础模式形成的若干衍生模式。
一种基础合作模式是地方政府之间完全的非正式合作。通常是针对某一领域的问题，各地方通过磋商论坛、市长联席会议等形式，基于某种共识或者共同利益形成的合作协议、合作合同等，有些合作协议甚至没有法律约束力(通常是层级比较低的合作协议)，但由于在签订之前经过了各方利益主体充分的谈判磋商，在实践中还是被广泛使用。这种合作形式的组织相对松散，对合作各方的约束力较弱，谈判成本相对较高，对一些跨区域问题的协调作用也非常有限。
另一种基础模式是以大都市区为基础设立更高层级的地方政府。这种合作形式在协调能力，跨区域公共事务的治理方面都明显提高。但由于涉及到行政区的合并、政府职能的调整，在实践中具有较高的操作难度，尤其是实行地方自治的联邦制国家很难推行。因此，应用该种合作模式的地区相对较少，目前法国和部分国家的首都地区采用了这种形式。
以上述两种合作模式为基础，各国基于体制、文化、法律制度等不同因素，还形成了一些交叉融合的衍生模式，比如有的大都市区政府合作仅在交通、规划领域，是由超越各行政区的具有法定管辖权限的政府机构负责，其他领域的政府合作则采用地方政府之间的非正式合作模式。还有的大都市区是经各地方政府共同设立有限权力的协调机构，机构领导者由各地方政府选举而成，负责协调处理本区域的公共事务和问题。
二、首都大都市区地方合作模式的国际比较
首都大都市区作为国家特殊的区域，地方政府合作的模式也具有一定的特殊性。主要表现在：一是多数首都大都市区建立了促进地方合作的常设实体机构。在本报告所比较的22个国家的首都大都市区中，除了美国、意大利、西班牙、智利四个国家之外，其他国家的首都大都市区均有相应的实体机构。像英国国内大都市区合作都是非正式合作模式，但伦敦大都市区属于例外，设立了大伦敦区管理局。二是首都大都市区地方政府的合作多数都建立了高级别的法律保障机制。在上述18个设立实体协调机构的大都市区中，除了日本、瑞士、瑞典、波兰等国家之外的12个首都大都市区的协调机构在法律上享有明确的管理权限，通常管理的权限和范围都要高于本国其他大都市区的治理机构(如表1所示)。
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