宁波市市场监督管理局 施国平 陈爽
【摘要】执法全过程记录制度，是指行政机关的执法人员在执法过程中，通过书式记录、影音记录及其他记录方式，对日常巡查、抽样检测、调查取证、审查决定、文书送达等行政执法活动的全过程信息进行真实、准确、完整、及时的记录而形成的制度。建立健全执法全过程记录制度的目的是规范行政执法程序，促进行政执法机关严格规范公正文明执法，防控执法风险，保障行政相对人的合法权益。
【关键词】执法 全过程 记录 制度
前言
城管“倒地执法”、交警“下跪执法”等行政执法人员“奇葩”执法事件频现，自媒体时代执法部门面临种种执法窘境。在诸多产生争议的行政执法事件中，当公众对执法细节产生质疑时，执法部门却常难以拿出执法全过程的完整记录进行回应。究其原因，执法过程不记录、记录不完整、记录方式单一、记录不规范都是绕不过去的症结。从当前行政执法现状看，一方面，某些执法机关仍存随意执法、不按程序执法、不文明执法、损害群众利益的现象，存在执法证据不全、证据不固定等问题，从而导致行政行为无效或存在瑕疵，并引发行政争议。另一方面，在上述一些看似奇葩的执法事件背后，如果缺乏执法全过程记录的支撑，执法人员为避嫌而主动“倒地”、“下跪”，不但有损执法机关形象，其自身人格尊严和合法权益也无法得到很好保障。
上述种种问题都在提醒和催促我们，建立健全有章可循的执法全过程记录制度势在必行。
第一部分 基本问题研究
一、研究依据
（一）理论依据
建立健全行政执法全过程记录制度，是贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》和《工商总局关于深入推进依法行政的意见》精神，深入推进依法行政的一项重要制度①，是全面规范行政执法工作的一项重要措施，也是加强对行政执法权力监督和约束的有力抓手，对促进行政机关及其执法人员严格规范公正文明执法将发挥重要作用。
（二）法律依据
《中华人民共和国民事诉讼法》第六十三条规定了证据的种类，包括当事人陈述、书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、鉴定意见、勘验笔录等。《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》第三十九条规定了记录员应当将听证的全部活动记入笔录，由听证主持人和记录员签名。已举行听证会的，听证笔录应当经听证参加人审核无误或者补正后，由听证参加人当场签名或者盖章。拒绝签名或者盖章的，由听证主持人记明情况，在听证笔录中予以载明。第四十条规定了听证结束后听证报告的制作和上报。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十九条规定了对于不予立案的投诉、举报、申诉，经工商行政管理机关负责人批准后，由办案机构将结果告知具名的投诉人、申诉人、举报人。工商行政管理机关应当将不予立案的相关情况作书面记录留存。第二十条规定了立案后，办案人员应当及时进行调查，收集、调取证据，并可以依照法律、法规的规定进行检查。 首次向案件当事人收集、调取证据的，应当告知其有申请办案人员回避的权利。向有关单位和个人收集、调取证据时，应当告知其有如实提供证据的义务。第二十九条规定了对有违法嫌疑的物品或者场所进行检查时，应当有当事人或者第三人在场，并制作现场笔录，载明时间、地点、事件等内容，由办案人员、当事人、第三人签名或者盖章。必要时，可以采取拍照、录像等方式记录现场情况。第五十二条规定了告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容，并告知当事人依法享有陈述、申辩权等。《行政强制法》第二十四条和《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第三十五条规定了采取查封、扣押等行政强制措施时应当告知当事人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利，
上述法律法规，虽未专门对执法全过程记录做出系统化的规定，稍显零散，但也明文规定了在执法过程中，每个步骤所应遵循的执法程序和具体所要收集、整理的证据材料，以及所要记录和制作的相关法律文书等，这些都是执法全过程记录的法律要求和具体体现。
二、定义内涵
（一）执法全过程记录的定义
本文所称的执法全过程记录，是指行政机关的执法人员在执法过程中，通过书式记录、影音记录及其他记录方式，对日常巡查、抽样检测、调查取证、审查决定、文书送达等行政执法活动的全过程信息进行真实、准确、完整、及时的记录。
（二）执法全过程记录的内涵
首先，执法全过程记录的主体是行政机关、授权组织或受委托执法（以下简称执法机关）的组织，现实中是通过行政执法人员来进行记录，即执法机关中的正式在编并通过行政执法人员统一考试获得行政执法资格的行政执法人员。具体来说，立案前的案源材料接收和登记由执法机关专门从事此项工作的执法人员进行。调查取证、告知和听取意见、送达记录，应由办案人员完成记录；各类事项的审批记录由不同环节的经办人员共同记录。如立案申请记录，首先由指定的案源处理人员提出立案申请建议并报办案机构负责人进行审批，办案机构负责人同意案源处理人员的建议后，提出案件承办的初步人选并报办案机关负责人审批，机关负责人签署同意立案并指定办案人员的意见，整个立案审批的记录才告完成；暂扣与罚没物资的管理记录应由公物仓保管员负责记录，并由办案人员和保管员共同签字确认后完成记录；物资处置记录应由办案人员负责记录，并由行政机关的财务人员和执法监督人员签字确认后完成记录；法制核审记录应由法制核审人员负责记录，案审会集体讨论记录应由法制核审人员或其他专门人员负责记录，并由参加讨论的每一位案审委员会成员应在讨论记录上签名；案件核审记录应由法制核审人员负责记录。这里需要指出的是，行政相对人自身对行政执法过程中运用笔记、拍照、摄像等手段形成的记录，经特定程序（如法庭质证）虽然可与行政机关的记录互相印证，但并非本文所称的执法全过程记录。
其次，本文所称的“执法”是指广义的执法，亦称法律执行，是指国家行政机关依照法定职权和法定程序，行使行政管理职权、履行职责、贯彻和实施法律的活动。既包括了狭义上的行政执法（即行政处罚和行政强制），也包括行政管理机关进行行政许可、日常监管等依法履职行为。因一般所称的行政执法多指狭义的执法，本文为示区别，特明确为执法全过程记录制度，而非行政执法全过程记录制度。
再次，本文所称的“全过程”，贯穿了执法的事前、事中和事后全过程。执法全过程记录，既包括了事前的各类准备性记录、事中的各类实时性记录，也包括了事后的各类延伸性记录。
最后，本文所称的“记录”，涵义也较为丰富，按照不同的划分标准，可做如下分类：按记录性质分，可分为内部记录和外部记录。内部记录包括各类审批记录、核审记录和案审会集体讨论记录、暂扣与罚没物资的管理出入库记录等，一般不对社会相关公众公开；外部记录包括各类登记记录、告知记录、送达记录、暂扣与罚没物资的处置记录和执行记录，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，应当对投诉举报人等相关社会公众公开，行政处罚信息应当根据政府信息公开要求向全社会公开；按记录方式分，可分为书式记录、影音记录和其他记录。书式记录包括抽样取证记录、现场检查笔录、询问笔录、鉴定意见、听证报告、履行内部程序的各类有关事项审批表、送达回证等书面记录；影音记录包括现场拍摄的照片、所作的摄像和录音、视频监控等；其他记录包括执法人员在案件系统输入的数据信息等。需要指出的是，随着技术手段日益发展，新的信息记录方式（比如气味固定技术等）层出不穷，其他记录可作为一个兜底性分类，适应情况变化。按记录内容分，可分为表明执法者身份的记录、告知当事人权利义务的记录、对当事人实施调查取证的记录、表明行政机关正当履职程序的记录和对当事人作出决定的记录等。
三、研究目的
（一）直接目的 完备的执法过程记录，是提高执法质量的重要保证。通过深入研究执法全过程记录制度，明确具体操作流程，确保多形式、多角度地固定执法信息，忠实记录行政执法的全过程，保证执法记录真实、完整、准确、及时。以保证行政处罚、复议诉讼裁决时证据确凿充分、事实清楚，有效减少执法成本，提高执法效率。
（二）根本目的 规范行政执法程序，促进行政机关严格规范公正文明执法，保证执法人员依法履职，防止权力滥用或损害当事人合法权益的行为发生，保障公民、法人、其他组织及执法人员自身的合法权益。
（三）最终目的 记录只是动态过程和结果呈现，而非最终目的，我们探讨执法全过程记录制度，从最基础的层面看，是从技术保障和程序正义等角度探讨如何确保记录本身的真实性、准确性和完整性；而在确保这些的基础上，更进一步的在于如何运用这些记录信息，达到还原事实、追本溯源、信息筛选、信息比对乃至为经济发展提供参考，为政府决策提供数据的目的，从而实现从“死数据”到“活资源”的转变。
四、研究思路
本课题研究，拟从厘清执法全过程记录的概念入手，立足执法实践，分析当前执法记录中存在的问题与风险，从纵、横两个维度，结合浙江省、宁波市已经在探索应用的有关信息管理系统，明确为什么要记录、谁来记录、记录什么、如何记录以及做好执法全过程记录的体制保障等问题。
具体来说，执法全过程记录从纵向上看，每个执法行为均贯穿执法程序的事前、事中、事后全过程，根据执法过程步骤的不同，记录可分为：程序启动记录、调查取证记录、审查决定记录、送达执行记录和归档管理记录；从横向上看，执法行为又包含行政许可、行政强制、行政处罚、日常监管等不同的执法种类。各类执法业务中一些优秀执法软件和先进记录手段的推广使用，可在很大程度上弥补执法全过程记录制度的短板和不足。因此，本文虽然立足讨论执法全过程记录制度，但并不局限于执法全过程本身，而是争取通过从纵向和横向两个维度全方位展开交叉研究，同时关注执法记录方式的创新，探索更好地建立健全执法全过程记录制度。
第二部分 纵向视角的执法全过程记录制度研究
从纵向视角进行研究，最有代表性的当属行政处罚程序，行政处罚的全过程记录是指行政机关在实施行政处罚过程中，对当事人实施的调查取证、权利义务告知、文书送达、履行内部程序的各类事项审批、暂扣与罚没物资管理和处置等整个办案过程进行记录，主要有登记记录、调查取证记录、立（销）案和行政处罚建议等各类事项审批记录、核审记录和案审会集体讨论记录、告知和听取意见记录、送达记录、暂扣与罚没物资的出入库记录和处置记录、执行记录等。由于其具有程序明确、节点清晰的特点，本部分主要从行政处罚程序入手，深入剖析执法全过程记录制度，以期对执法全过程记录制度提供可操作性参考。这里的行政处罚从立案起算，至做出处罚决定告一段落，以此为时间节点来划分事前、事中、事后三个阶段。
一、行政处罚事前的记录
案源登记记录是指执法机关的办案机构对各类收到的材料进行登记形成的记录，如收到职业举报人的投诉举报材料、上级部门移交的督办材料、检察机关或其他行政机关移交的当事人违法材料、上级机关在商品监督抽查过程中转交的不合格商品检测报告、执法机关内部职能处室实施日常监管检查中发现的违法线索材料等。在收到相关材料后，办案机构应当对这些材料进行书式登记，并由相关经办人签字或盖章确认，保证记录及时且无瑕疵，形成真实、完整、有效的案源台帐管理记录。然后根据不同情况分别作出相应处理：对于符合立案条件的，应当及时启动立案程序，履行立案审批程序；对于不符合立案条件的，亦应及时向有关部门和人员作出回复。
二、行政处罚事中的记录
（一）权义告知的记录 告知记录是指办案人员告知当事人所能享受的权利和所应承担的义务时所作的记录。
1.权利的告知 一是表现在知情权和回避申请权的告知。在执法过程中，办案人员首先应向当事人表明自己的身份，规范的做法是向当事人出示执法证并请其查验。表明身份的目的是为了保障当事人对办案人员身份信息的知情权，告知当事人回避申请权是为了让其确信虽然其实施了违法行为，但仍能得到行政机关公正调查的权利。二是表现在对当事人救济权的告知。办案人员向当事人送达商品检测报告时，应当按规定告知当事人，如果对商品的不合格检测结论有异议，其依法享有可在规定期限内、通过何种途径、向哪个机构申请复检的权利。对于拟对当事人作出行政处罚的，执法机关应在作出行政处罚前，告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由、依据和处罚内容，并告知当事人依法享有陈述、申辩权。这种告知通常以行政处罚告知书或听证告知书的形式作出。对当事人采取行政强制措施和作出行政处罚决定时，应在决定书中告知当事人如不服行政措施或行政处罚决定提起行政复议和行政诉讼的方式、途径和期限。
2.义务的告知 一是表现在告知当事人有配合行政机关调查、如实提供证据材料的义务；二是表现在行政机关作出行政处罚决定时，应当在处罚决定书告知当事人自觉履行行政处罚决定的义务，不履行义务所应承担的法律责任。
权利和义务的告知一般要在书式材料中载明，特殊情况下也可以用口头告知结合执法人员记录当事人确认的方式。表明身份权和回避申请权的告知记录方式一般通过现场检查笔录和询问笔录予以记载。而行政处罚告知书和处罚决定书则必须以正规的行政机关公文形式才能作出。
（二）调查取证的记录 该记录是指办案人员为调查当事人的违法事实依法收集的与案件有关的各类证据时形成的记录。证据包括书证、物证、证人证言、视听资料等。其中比较常用的几类包括：现场检查笔录、询问笔录、调查笔录和现场照片。
现场检查笔录是指办案人员依法对违法活动有关的物品、资料和作案现场进行检查时所作的书面记录，重点记录当事人、办案人员的身份情况，办案人员表明身份和告知当事人申请回避权利的情况，检查的时间、地点、内容、方法、结果及与违法活动有关的其他情况。记录完成后应在现场笔录的末尾记载“以下空白”字样，然后交由当事人阅读和签名，并签署“以上情况属实”或类似的确认意见，当事人为单位的还要加盖公章。当事人拒绝签字的，办案人员应在现场笔录中注明。现场检查一般应有当事人在场，当事人不到场的，可以邀请见证人到场，由见证人在现场笔录上签名或者盖章。
询问笔录是指办案人员在掌握当事人一定的违法线索后，对当事人展开询问时所作的记录。通过制作询问笔录，办案人员可以查清当事人实施违法行为的时间、地点、手段、经过、结果以及财物的名称、规格型号、数量、购销价格、违法经营额（货值金额）、违法所得等各种要素，当事人的主客观故意状态。
调查笔录即办案人员对当事人以外的第三人（包括证人）展开调查时所作的笔录，制作调查笔录的目的是为了从第三人的角度了解实施违法行为的上述诸要素。
询问笔录和调查笔录的记录形式要件与现场检查笔录相同。
现场照片是指办案人员在现场检查时拍摄的照片，以反映违法事实的主要特征，拍摄照片打印后应注明照片拍摄的时间、地点、照片所反映的内容等，并经当事人确认无误后签字或盖章、两名以上办案人员签字确认。
（三）案件审批的记录 该记录是指执法机关在行政处罚过程中对涉及办案程序中较重要、需经办案机构领导逐级审批而提请领导审签时所作的记录，记录办案人员、办案机构、办案机关负责人在立案、采取强制措施、行政处罚建议、行政处罚决定、罚没物资处理、涉罪移送等办案的各个环节中各自意见的记录，能够真实反映行政处罚各环节的流转程序和处理意见，是履行行政执法程序的内部记录。其载体为各种有关事项审批表，主要有立（销）案审批表、行政处罚建议审批表、行政处罚决定审批表、结案审批表他和其他有关事项审批表。其他有关事项审批包括责令改正审批、实施（解除）行政强制措施审批、责令暂停销售审批、先行登记保存证据审批、案件移送审批、物资先处理审批等。
（四）案件核审的记录 该记录是指执法机关的法制机构对办案机构送审的案件核审后提出核审意见而形成的记录。办案机构将初步调查终结的案卷材料和处理意见报法制机构核审。法制机构围绕本机关对所办案件是否具有管辖权、当事人的基本情况是否清楚、案件事实是否清楚、证据是否确凿、案件定性是否准确、适用法律法规规章是否正确、处罚是否适当、自由裁量权行使是否正确，以及案件办理程序是否合法等方面对案件进行核审，并根据不同情况提出核审意见。核审意见包括同意办案机构意见，建议办案机构修改，建议办案机构补正，建议办案机构纠正，建议销案，建议不予行政处罚，建议办案机构按有关规定移送，建议移送司法机关等。
（五）听取意见的记录 该记录是指执法机关听取当事人的反馈意见后形成的记录，主要记录当事人对办案人员的身份是否有异议，是否申请办案人员的回避，对于送达的不合格商品检测是否有异议，对于行政处罚（听证）告知书送达后当事人是否有陈述、申辩意见。对于当事人的反馈意见，办案人员应向当事人出具接收记录并将意见归入案卷材料。对于当事人提出的听证要求，应及时向当事人发出听证通知书。对于公开听证的，应张帖听证公告，按时组织听证，做好听证笔录，制作听证报告。
三、行政处罚事后的记录
（一）送达记录 该记录是指执法机关对自己依法履行职责事项的记载，也是行政机关履职程序是否合法的关键性证据。主要记载行政机关在何时何地由何人向当事人送达何种文书，文书的文号是什么，签收人是谁等信息。送达记录的主要形式是送达回证。直接送达的情况比较简单，但也要注意送达时限，不要超时；当事人拒不签收送达回证的，除邀请见证人签字证明外，最好用拍照、摄像等方式记录当时情形，以提供佐证；当事人为单位的，送达回证上加盖企业公章的，公章应清晰完整，回证上有涂改的，当事人应在涂改处签名、加盖手印或公章予以确认。邮寄送达的，则办案人员寄件时的回执单、邮件流程跟踪单和送达回证结合在一起，才能构成一份完整的送达记录，邮寄送达可能会由于地址错误、查无此人或不予签收等情况而产生退信，办案人员应通过邮件查询系统及时跟踪邮件的送达情况。公告送达的，办案人员张贴的公告及公告张贴照片的组合或刊登公告的报纸都是行政机关的送达记录。
（二）执行记录 该记录是指执法机关对当事人执行行政处罚决定的情况进行记载。主要有行政机关或银行向当事人开具由省级财政部门统一印制的罚没款（财物）专用票据或代收罚没款专用票据。当事人自觉履行义务的执行记录，由行政机关的财务部门或代收银行完成记录；当事人不按规定履行义务时，行政机关应按照《行政处罚法》和《行政强制法》的要求履行催告义务并及时申请人民法院强制执行。这里的专用票据在使用时要特别注意几点：一是抬头、金额、落款、经办人签名等要准确无误；二是票据号码要连号，如因错填等原因出现废票，则应回收全部票据联并在每一联上写明“作废”字样；三是将收据联交给当事人时要仔细检查，不要给错或给多票据联；四是坚决严查，杜绝私藏私开票据、弄虚作假等行为；五是在银行代收罚没款的情况下，应保证专用票据的及时回收和归档。
（三）物资出入库记录 该记录是指执法机关对当事人的财物采取扣押（退还扣押）、罚没与处置时进出公物仓办理出入库手续所作的记录。执法机关对当事人采取扣押财物的强制措施时，必须将扣押的财物存放到本单位的公物仓保管，本单位没有公物仓的，应当委托第三人保管。当行政机关因行政强制措施错误、强制措施到期，需要解除行政强制措施将财退还给当事人时，或者罚没物资需要进行依法处置时，应办理扣押物资的出库手续。办理出入库手续应填写有统一编号的物资出入库单，记载是何时何人凭什么编号的财物清单、罚没单据和执法文书办理出入库手续的。
除书式记录、电子台账应及时、完整外，现在大多数物资保管仓库都已配备了摄像头等实时监控设备，有助于进一步完善出入库记录、强化出入库监督。这里要特别注意安排专人对监控设施进行定期维保，保持设备性能完好、运转正常、存储空间足够。同理，其他记录设备也应严格按照规程操作和维护。避免在出现纠纷时由于记录设备自身出现问题，如摄像头损坏、监控记录遗失等造成记录缺失、引来公众质疑。
（四）物资处置记录 该记录是指执法机关对罚没物资的处置过程所作的记录。罚没物资出库后是何人在何时何地以何种方式处置的。这里除按规定制作物资处置记录外，还应辅以现场照片和影像等帮助固定记录，严防提前处置、处置不及时、不全部处置、在处置环节私拿私换物资等情形出现，保证物资处置过程公正、透明。
第三部分 横向视角的执法全过程记录制度研究
横向视角的执法全过程记录制度研究，主要从两个方面展开。一是对部门间执法全过程记录制度进行简要比较。二是对工商系统内部除行政处罚之外的日常监管等执法全过程记录进行展开论述。
一、公安部门和食品药品部门行政执法全过程记录制度的研究。
公安部门的做法，以安徽省公安厅《大力推行执法全过程记录制度 规范公安执法行为 全面落实依法行政》为例说明。该厅结合公安执法实际，研究谋划形成了依托执法信息化，围绕三个关键环节，建立执法全过程记录、可回溯式监督管理制度的工作思路。依托执法信息化，就是充分运用执法记录仪、视频监控设备和同步录音录像设备，通过接报警系统、音视频记录系统、警务督察系统、协同办案系统的互联互通，实现对现场执法活动、办案区和办案场所执法活动的实时监控和记录备案。三个关键环节，一是接处警环节，通过执法办案民警全面配备、使用执法记录仪，实现对接处警、巡逻等现场执法活动全程动态记录。二是办案区执法环节，通过建立办案区视频监控系统，实现对人身安全检查、信息采集等执法活动的实时监控记录。三是询问环节，通过在询问室全面配备同步录音录像设备，参照刑事执法的要求，实现对询问违法嫌疑人全程同步录音录像②。
食药部门的做法，以山东省东营市食品药品监督管理局在全市系统推行食品药品安全痕迹化监管制度为例说明。为规范食品药品监管执法行为，防范和化解执法风险，该局要求在食品药品行政许可、日常监管、专项检查、执法办案等工作各环节中，食品药品监管人员应通过制作执法文书、实地拍照、录像、整理工作档案等方式，固定和保留执法痕迹，落实执法全过程记录制度。重点在日常监督检查、专项整治等执法工作中做到“五有”，即现场有笔录、监管人员和行政相对人有签字、发现问题有处理意见、处理事项有结果、案件移交有清单，确保监管执法全程留痕迹。同时，该局专门印制了针对食品药品企业的11种《食品药品监督检查登记簿》，将“执法十条禁令”、食品药品生产经营管理规范等印制在登记簿上，要求执法人员在每次检查后，将检查内容、检查结果、处理意见等记录在《登记簿》上，有效保障行政相对人的知情权和监督权③。
从上述两个部门的做法看，虽然在具体操作上有各自的行业特点，但其规范行政执法行为，防范和化解执法风险的目的和基本做法与工商部门的做法是相同的。受经费和办公场地的限制，市场监管部门配备同步录音录像设备的询问室不多，有的基层局甚至没有，执法记录仪的配备也基本起步和探索阶段。公安部门在争取财政资金支持，保障执法硬件的配备等方面的做法值得我们学习；食药部门将“执法十条禁令”、食品药品生产经营管理规范等印制在登记簿上的做法也值得我们借鉴。
这里值得特别一提的是执法记录仪，从美国警方的经验教训来看，2014年众所周知的弗格森骚乱事件发生后，美国总统奥巴马宣布拨款7500万美元用于为全国警务人员配备50000个穿戴式相机④。这里的穿戴式相机即相当于执法记录仪的作用，它可以为警察和民众的接触提供证据，为警员行动提供明确的记录，特别是能够在发生诸如弗格森枪击这样的事件时提供关键证据。从执法人员的角度出发，执法记录仪的配备对自身业务素质提出了更高更严的要求，不规范行为和违规行为将无立足之地，执法压力也会更大；但与此同时，现场录音录像的天然说服力使执法风险得到了有效降低，一旦出现争议和问题，执法人员将无需费力自证清白。因此综合来看，执法记录仪的普及利大于弊，可以考虑推广。
二、工商系统内部除行政处罚之外的日常监管等执法全过程记录制度研究。
这部分内容着重对创新性的执法理念及执法方式进行探索和发掘，以期对执法全过程记录制度研究提供前瞻性思考。
（一）横向执法全过程记录存在的问题
日常监管是行政执法中范围最广的部分，是落实行政许可事中、事后监管制度的重要抓手。日常监管形式多样、内容丰富，其表现形式主要包括：对当事人的生产现场实施检查、生产经营的商品质量实施监督抽查、公示的年报实施抽查、网络商品和服务的销售活动实施监督管理等。监管内容方面，主要看当事人是否存在不正当竞争行为、商标违法行为、广告违法行为、传销和违规直销行为、登记违法行为、商品质量是否合格、是否损害消费者正当权益。
对当事人的日常监管记录，根据不同的监管方式和内容，应采取不同的方式进行记录。譬如，针对日常巡查，应由监管人员填写巡查记录单，情况复杂或具有案源价值的当场制作现场笔录。对在日常监管中发现当事人存在违法行为需要立即改正或限期改正的，应制发责令改正通知书；需要立案查处的，及时将线索移交给内部的稽查办案机构，并做好相应的移交和审批记录。对轻微违规行为，如需实施当场口头告诫或指导的，最好用邀请见证人或摄像的方式同时予以记录。对商品质量实施监督抽查，应有行政机关委托专业检测机构进行抽样检测的委托记录，检测机构提供的专业资质资料及出具的正规商品检测报告，执法人员送达商品检测报告的记录等。抽查时，执法人员还应制作现场笔录，详细记录抽样时执法人员出示执法证等表明身份和告知当事人申请回避的权利等基本要素，同时注明抽样工作单系现场笔录的附件。抽样工作单应由检测机构的专业人员填写，主要记载整个抽样的商品情况，详细记载抽查商品的品名、商标、生产批号和日期、产品标准、样品编号、检验用数量、备份样品数量及保管地点、保管人，样品代表的基数，当事人的联系方式，记录每种商品的评价规则和检验依据，抽样人员和执法人员签署姓名和日期等。对ＬＥＤ、电台、电视台播放的违法广告，需要通过录音或摄像并刻录成光盘配以文字说明的方式予以记录。正因日常监管执法全过程记录量大面广、内容繁多、方式要求多样化，与行政处罚相比执法记录更显复杂。随着部门整合的进行，日常监管工作量呈现成倍增长趋势，对因政府部门履职不到位导致被追责的风险大幅增加。而履职不到位的原因，除了执法人员法制意识淡薄外，深层原因还是执法力量的严重不足。传统的日常监管面对执法力量严重不足的困难时，几乎无可避免地会产生监管频率不固定、监管停留在简单的走走看看等情形，由此导致未留下监管记录或仅留零星记录。
（二）破解日常监管记录难的问题，应全面运用信息化手段实施执法全过程记录。
因受“三定”方案限制，在执法部门人员无法有效增加的前提下，对市场主体的日常监管既要做到认真细致，又要做到痕迹管理，如何破解这一难题，全面运用信息化手段实施执法全过程记录无疑是一种科学的选择。
1.综合执法软件的运用
软件运行记录是将整个行政执法过程资料录入各类执法管理系统，执法结果由系统自动生成或人工录入的记录方式，是实行执法行为信息化程序控制的重要途径和方法，也是大幅度提高基层执法人员日常监管执法全过程记录效率的重要手段。软件运行记录分为同步记录和非同步记录，同步记录是将整个行政执法过程资料程即时录入，结果由电脑自动生成的一种记录方式；非同步记录是执法人员将先期执法过程资料或结果所作的书式记录录入电脑的记录方式，是一种人机分离的记录方式。一方面，对于日常监管而言，非同步记录意味着相同的工作不但要做书式记录，还要将书式资料再次录入软件系统，是人服务于电脑而不是电脑为人服务，效率低且容易造假，受到基层执法人员的广泛抵制而逐渐被摒弃。另一方面，随着商事登记制度改革的不断深入，传统的重许可轻监管理念正逐渐被轻许可重监管理念所代替，使得日常监管在对行政许可的事中事后监管制度中处于十分重要的位置。近年来，集行政许可、日常监督检查、监督抽查、行政强制、行政处罚、企业信用监管于一体的综合执法软件得到广泛应用。由于此类监管软件可以通过手持移动终端操作，不但使实行日常监管执法全过程记录非常方便，而且使现场执法质量、执法效率、执法信息过程和记录都得到了质的飞跃。下面我们将以几个使用效果较好的监管软件为例，对信息化监管的效用做详细描述。
（1）食监通软件 在日常监管方面，我们以宁波市市场监管局“食监通软件”为例来进行说明。该软件将日常监管中对不同行业需要监管的项目和每个项目存在的问题以菜单形式设置，这样执法人员到达现场后，就可以根据菜单项目一一实施检查，检查结果通过问题菜单进行选择，大大节省了检查和记录的时间。如果存在菜单以外的问题，可以用手写的方式在手机上便捷录入，各项检查数据录入后，系统会自动生成检查结果。如果在检查过程中，执法人员对当事人的食品生产许可情况有疑问，点击该主体，系统会自动读取该主体的许可信息。对于检查不合格的情况，系统会自动提示执法人员在责令限期改正，立案查处等选项进行选择。如果选择责令限期改正，则系统会在改正期限到来前提示执法人员进行跟踪检查。如果选择立案查处，则会在行政处罚系统中提示执法人员对该案源进行处理。在执法监督方面，该软件要求执法人员对现场检查的数据进行实时实地录入，如果执法人员离开检查现场一定的距离录入数据，系统会记录该数据系非现场录入。根据权限的不同，该软件可以非常方便实施上级部门对下级部门的监督管理。如果上级要了解某食品生产企业的日常监管情况，从系统进入后，可以全面了解该企业的历史监管记录。如该企业历史上共被检查了几次，每次检查的执法人员是谁，检查的内容是什么，结果又是什么，对于执法人员提出的整改意见是否已整改完毕等。
（2）工商案件管理信息系统 在规范行政处罚方面，宁波市市场监督管理局要求全市系统凡按一般程序处罚的案件，均须在浙江省工商案件管理信息系统中实时运行。使行政处罚从案源管理、立案审批、调查取证和采取行政强制措施、行政处罚审批、案件核审、处罚告知、处罚决定的作出和执行等各个环节都处于阳光于运行，实现了上级对下级、领导对办案机构及办案人员在整个案件处理过程中的程序控制，可以实现法制机构、监察机关对行政处罚的阳光监督，避免了有案不立、立而不处和随意处罚等行政处罚过程常见徇私舞弊现象的产生。通过查询操作，可以看到每个案件清晰的历史流程和节点信息，每一环节的办案人员制作的文书时间、内容是什么，领导的审批意见又是什么。如果办案人员对文书进行了修改，历史修改的时间和内容，都可以清晰的展示出来。
（3）浙江省网络经济监管系统 在日常监管过程中，借助信息化平台，进一步强化对市场主体的网络监管，全程电脑操作，步步留痕。以宁波市镇海区为例，截至目前该区市场主体网络信息已建档 1347条，标识正常张贴1082条，标识正在办理494条，标识张贴率达80%。具体来说，做法一是完善红盾标识张贴。借助浙江省网络经济监管系统，通过网上巡查的方式提前整理出一批“异常张贴”标识，并区分情况做出相应处理，目前已发放异常标识90个，重新张贴62个，删除无效、过期标识28个。做法二是完善经营主体数据库。通过百度等公众搜索引擎和网络经济监管平台内的“主体网站搜索”，对辖区内已登记市场主体的相关网络信息进行全面的拉网式涉网搜索，并及时将有效数据录入到网络经济监管平台数据库，进一步摸清辖区网络经营主体底数。做法三是加强网络巡查监管。即通过网页浏览、关键词搜索、现场检查、消费者投诉等途径，重点对辖区内网店、重点商品信息发布网站、发布商务信息较多的综合性信息网站以及其他需要重点监管的商品经营主体的网页进行巡查。截至目前，已责令删除在平台上发布的违规宣传15条，查处网络案件5起。做法四是规范网络订餐平台。如将宁波大学步行街列为网络订餐监管先行区，在先行区的网络订餐规范化管理中完善线上监管。目前该区已有760家餐饮企业规范化管理，所有网络订餐单位实现建档率100%、网络订餐信息公示率100%、月巡查率100%。
第四部分 执法全过程记录的管理与使用
一、执法记录的整理与归档 执法全过程记录的最终固定形式主要表现为行政执法案卷。行政处罚案卷归档目前严格按照《中华人民共和国档案法》、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》等相关标准制作和装订。案卷在规定时限内装订归档后以年为单位向局档案室办理交接手续，由局档案室负责保管。在案卷归档方面，目前除了行政处罚案卷的归档有标准外，工商部门的行政许可、日常监管等其他行政执法行为案卷归档仍缺乏相应的标准，有待于从制度层面尽快加以规范。
二、记录的使用
执法全过程记录是保障行政复议、行政诉讼活动中履行举证责任的重要依据，需要向行政复议机关、人民法院提供案卷、影音资料等记录的，由行政机关相关责任部门统一提供与原件核对无误的复制件。对案卷、影音资料等执法记录材料，实行严格管理，未经批准，不得查阅；因工作需要查阅的，经批准后方可查阅，当事人根据需要申请复制相关执法全过程记录信息的，经行政机关负责人同意，可复制使用，依法应保密的除外。
（一）信息应用机制的创新性使用
属于政府信息公开范畴的执法记录信息，应方便公众查阅、使用。以宁波市镇海区的监管信息二维码查询机制和信用信息共享与公开机制为例说明。近日，宁波市镇海区市场监管局在餐饮单位中推行“一户一码”监管新模式，即按照餐饮单位的主动申请统一制作二维码门贴、桌贴并张贴到位。食客、市民通过手机或其他带有扫码功能的移动终端“扫一扫”店铺门口和餐桌上的二维码，就能马上查询到该店的证照情况、餐饮量化等级、日常检查结果等相关信息。同时，公众还可以通过登录二维码中链接的网站地址阅览食品监管工作动态，查看食品安全监管信息，大大拓宽了公众参与食品安全管理的渠道，实现了公众参与的实时化。
“一户一码”的监管模式，重在将监督管理信息化，是网络动态监管的新模式，既是对日常监管对象新型监督手段，同时也对执法人员监管工作的信息化、留痕化，对监管部门做好执法过程全记录提出了更高要求。执法人员结合日常监管情况，将监管动态及时录入局后台数据库，并更新监管数据，即可实现对二维码信息的迅速对接和更新。这种执法过程记录方式，利用新的信息记载和传递方式，同时兼顾了对内、对外两方面的现实需求，形式新颖、应用便捷，大大增强了日常监管的透明度和公众知晓度，并可以强化群众监督，达到社会共治的目的。目前该局正积极筹备，下一步计划对部分条件比较成熟的餐饮单位，将“阳光厨房”与“一户一码”进行有机对接，届时通过扫描二维码，还可以实时查看后厨食品加工操作的全过程。
（二）信用信息共享与公开机制 推进企业信用体系建设，建立信用信息共享与公开机制，既是发展市场经济、净化市场环境的治本之策，也是工商部门在商事登记制度改革后努力寻找的企业信用监管新突破口。立足数据共享平台，多层次、全方位积极探索“大数据+信用”模式，努力提升服务与监管能力，建设完善一个平台。以镇海区为例，该区以“3E”为特色，在电子政务外网上搭建完成“镇海区企业信用信息共享平台”，平台上合计接入区级25个部门的83项共230.5万条数据，便于各政府部门查询。对于未登陆的普通用户，是以信用档案的方式，结合浙江省企业信用信息公示系统中的异常名录目录，将每个企业的22项基本信用信息进行展示；用户在登录后，除了在信用档案中可以看到处罚信息和联系方式等基本信息，还可查询到交换平台上将近20个部门对经济主体的许可、监管和奖惩等具体信息。同时为便于各接入部门开展工作，还为各单位“量身定做”了个性化套餐，如为各乡镇街道定制了“规模以上商业企业查询”、“规模以上工业企业查询”等，为金融办定制了投资人（股权）变更内容查询等。
建立健全建立信用信息共享与公开机制，是在日常监管和行政处罚等执法全过程记录的基础上，全面应用好记录信息，发挥记录信息作用，以智能分析报表建设为契机，通过对企业的市场准入、行政执法等信息进行综合分析，准确把握当前经济现状，结合区域发展趋势和发展策略，为政府决策提供翔实的数据参考资料。以数据清洗比对系统的建设为着手点，将本局掌握的数据和其他政府部门交换的数据进行综合研判，筛选出重点行业和重点监管企业，提高本部门监管的针对性和有效性；三是以经济主体智能分析系统为载体，分析企业当前状态和可能面临的问题，适时进行政策调整或行政指导，扶持企业健康快速发展。
（三）执法记录使用中的违法违纪责任。对于已经归档的执法案卷，任何人不得私自复制、保存、传播案卷材料；不得增删、修改、损毁案卷材料；不得利用案卷材料；从事非法营利活动。不得私自使用执法记录设备；不得从事违反执法记录管理规定的其他行为。对于违反上述规定的，应依纪依法予以处理。
第五部分 执法全过程记录存在的问题
一、推行执法全过程记录存在的制度性障碍
（一）增加执法成本 实施执法全过程记录需要增加各类硬件记录设备，这会导致执法成本的增加。如执法记录仪和同步录音电话的大量配置，具有同步录音录像设备功能询问室的新建或增设。将使执法成本大幅增加。
（二）降低执法效率 如在日常监管过程中，当2名执法人员面临突发事件时，执法人员是共同合作先对突发事件进行处置，还是1名执法人员处置突发事件，另1名执法人员实施全程记录。如是前者，又有可能造成执法过程的记录不全，使执法人员不敢为。如是后者，势必造成执法效率的降低。又如，工商部门实施多年的行政指导，对于当事人的轻微违法行为，监管人员多采用口头行政指导的方式责令当事人自行改正，如果按照执法全过程记录制度的要求，执法人员就必须先对当事人的违法行为进行书式记录，再制作书面的责令改正通知书并送达当事人，执法效率大为降低。在目前执法力量总体严重不足的情况下，将一部分精力专门用于记录执法人员正确履职的做法值得商傕。
（三）曝露执法瑕疵 近年来，随着行政执法人员的素质普遍提高和行政执法责任制的持续深化，行政机关的整体执法水平有了大幅提高。但个别行业的主管部门利用强势地位实行强势监管现象依然存在。体现在执法过程中，主要表现为执法程序不规范甚至是错误，如扣押当事的财物不出具实施行政强制措施决定书，不开具财物清单。在这种情况下，如果还原行政执法的全过程记录，将导致该行政强制行为无效。又如，按照监管要求，执法人员本该进行10个项目的检查，实际只检查了6个项目。本应以至少每月1次的频率对某执法对象进行日常监管，而实际的监管频率是每季1次。在真实记录的前提下，上述有瑕疵的执法行为是经不起推敲的。
针对执法全过程记录存在的制度性障碍，应采取从制度层面明确执法全过程记录的范围，明确是否所有的行政执法均必须实施全过程记录，还是重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为的全过程记录。对于有瑕疵的执法行为应从加强执法人员的责任意识上下功夫。
二、执法全过程记录存在的问题
在实施执法全过程记录中，存在的问题主要表现在以下几个方面：
（一）记录规范意识不强 记录内容不符合证据的形式要件和实质要件，主要表现在：
1.记录的内容不真实。如某执法机关对当事人的一千多台涉嫌假冒的洗衣机采取查封的行政强制措施，现场检查时间只有半小时，而现场笔录上记录的具体内容却是对当事人的假冒洗衣机逐台进行检查，时间上明显与实际检查的客观情况不符。有的现场检查笔录并不是在现场制作的，而是在办公室里补做的。有的现场检查笔录与其他证据材料之间存在矛盾，比如相同办案人员制作的现场检查笔录与询问笔录时间存在相同或交叉关系，但地点却是不同的。
2.调查取证不全面、不客观。现场检查笔录未能真实地记载现场检查的情况，如对当事人生产假冒产品的行为进行检查时，有的办案人员只对当事人假冒产品的的成品仓库进行检查，却未对当事人的包装箱储存仓库、半成品仓库进行检查，也未对当事人仓库保管、财务人员等相关人员进行调查，导致记录单一、证据链不齐全。在对当事人制作询问笔录时，对当事人实施违法行为的时间、地点、经过、违法经营额（货值金额）、违法所得等基本要素调查不全。
3.记录不符合证据的形式要件。如提取当事人合同、帐册等涉嫌违法资料的复印件时，应当由当事人在复印资料上注明这些资料提供的时间、出处、原件由谁保管和“与原物核对无误”的确认意见并签名，若有涂改应通过当事人签字或加盖手印等手段加以确认，有的办案人员提取的复印件资料只有当事人的签名和日期，其他要素记录不全，也容易导致在后续的行政复议和行政诉讼等环节因记录瑕疵而陷入被动。
4.文书制作不规范。告知环节可能出现的记录瑕疵多为告知书种类使用错误、抬头填写错误、当事人行使权利的时限告知有误、落款日期错误等。案件审批记录中常见的问题包括审批文书制作不及时、集中补签、审批时间倒置、引用法条错误等。另外，近年来随着执法办案系统的广泛深入应用，所有正式立案调查的案件，都要在案件管理系统中走流程，而案件系统使用的是内网系统，如果办案人员出去外调证据或者负责审批的领导出差开会等，就会因无法登陆内网而耽误审批时间，建议通过给经办人员配备专门的便携式指令传输设备或开放外网系统并设置登陆权限等方式，实现移动报批和审批。考虑到案件信息的数据保密性要求较高，可以考虑引入指纹解锁、瞳孔识别等先进技术手段最大限度地保证经办人权限不被窃取盗用。
（二）风险意识不足 在手机等便携性电子设备功能日益齐全和便捷的情况下，当事人对行政机关的执法过程进行记录非常方便。如对当事人进行现场检查时，当事人生产车间内的监控设备可以清楚地记录执法人员实施现场检查的全过程；又如对当事人进行询问时，当事人可以在提包内放一支事先开启的录音笔实施全程录音，而有的执法人员履职风险防范意识不足，为了达到对当事人实施行政处罚的目的，询问时高强度地实施诱供。
（三）记录设备不全 执法设备配备不齐全、保障不到位，给行政执法的全过程记录带来困难。有的单位给办案人员的录音笔、照相机数量配备不足或设备陈旧，很多执法机关没有配备执法记录仪、具备同步录音录像功能的询问室不足甚至没有。
（四）记录过程中断 12315在受理环节是全程录音的，分流环节也全部有痕迹，但在工商所处理环节却未能做到全程记录。由此导致的不良后果，以极具代表性的职业打假人投诉为例，基层执法人员虽然为其做了大量细致周到的调解工作，但因记录不全导致屡屡被职业打假人以行政不作为为借口提起行政复议或诉讼。
第六部分 建立健全执法全过程记录制度的思考
执法全过程记录制度，在执法实践过程中还存在诸多问题，现实情况是，有的执法机关虽在具体的执法过程中有执法记录，但尚未制度化；有的单位虽然有零星的执法记录制度，但比较简略，不够全面。上述种种问题都在提醒和催促我们，建立健全有章可循的执法全过程记录制度势在必行，任重而道远。同时，落实执法全过程记录制度，也需要行之有效的保障体系。建立健全执法全过程记录制度，我们建议从以下几个方面入手：
一、强化立法，建立健全记录的法律保障体系。对执法全过程记录的目的、主体、方式、方法、范围、内容、程序、记录设备的保障、使用与管理、执法案卷的归档与管理、执法记录的使用等方面以规范性文件的方式作出规定。鉴于目前个别地方存在从省市县不同层级分别出台执法全过程记录实施办法的现象。建议规范性文件的层级最好通过行政法规或国务院文件的形式予以建立健全。同时，国务院各部门可以根据各部门的行业特点对记录的方式、内容和范围等特殊要求作出具体规定。如果将来制订行政程序法，可以考虑将执法全过程记录纳入行政程序的范畴予以规范。法律体系建立后，不同的执法部门应根据法律规范，实行从中央到省市县统一的、规范化的记录。
二、加强培训，提高队伍的风险意识和执法技能。执法人员要牢固树立对执法行为实施全过程规范化记录的意识。同时，在自媒体时代，执法人员还应牢固树立行政执法被记录的风险意识。不断学习和钻研与执法有关的各种法律知识、综合知识和办案技巧，提高自身的执法技能，防范执法风险，避免因执法人员自身原因引起执法全过程记录的瑕疵。
三、完善装备，提高执法记录的便利性和快捷性。除了配备常规的相机、摄像机和录音笔外，有条件的单位还应增加执法记录仪、同步录音电话的配备，新建或增设全面配备同步录音录像设备的询问室。
四、加大力度，整合各类监管软件的开发和使用，从而提高执法记录效率。各类软件的开发应以部门工作特点及数据采集标准为导向。针对目前同一部门中，全国各地有的以省级部门为单位，有的以市级部门为单位，有的甚至以县级部门为单位开发软件的乱象，同一部门的软件应以国务院各部门的开发为主，然后纵向延伸到县级部门，相同的执法部门不宜因地域不同各自为政、自行开发，造成大量资金浪费。同时，此类开发的软件应结合手持移动终端操作，从而使现场执法信息全过程记录得到质的飞跃。
五、强化考核，突出考评体系的指引性和约束性。各级政府及部门应将执法全过程记录制度的建立和实施情况纳入依法行政和行政执法评议的考核指标，切实推动执法全过程记录的发展和完善。
六、落实问责，强化责任追究的科学性和严肃性。一项制度的实施能否取得成效，关键在于制度执行人员的责任性。对于不严格执行执法全过程记录制度的执法人员，应结合行政执法责任制对其进行问责。
第七部分 结语
建立健全执法全过程记录制度，是深入推进依法行政、全面规范行政执法工作的一项重要制度，也是加强对行政执法权力监督和约束的一个有力抓手，对促进行政机关及其执法人员严格规范公正文明执法具有重要作用。
今后，我们将紧密结合执法实践工作，继续关注和研究这一重要课题，希望对相关制度的制定实施提供参考、献策献力。
注：①选自《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》三（四）、《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》一（四）21、《工商总局关于深入推进依法行政的意见》二.8
②选自安徽政府法制网《大力推行执法全过程记录制度 规范公安执法行为 全面落实依法行政》一文，网址：http://www.ahfzb.gov.cn/content/detail/569d9cf7cfd9f39c0c000003.html
③节选自食品伙伴网《东营市推行食品药品安全痕迹化监管》一文，网址：http://news.foodmate.net/2015/03/300113.html
④节选自《奥巴马宣布拨款7500万美元 为全国警务人员配备穿戴式相机》一文，网址：
http://www.cnbeta.com/articles/350829.htm
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