对《行政复议法（修订草案）》的修改建议

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对《行政复议法（修订草案）》的修改建议

黄璞琳

全国人大常委会法工委于2022年10月底公布了《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》，并公开征求意见。以下是本人的几点修改建议：

一、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”但是，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第十九条规定，“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”二者明显存在冲突，建议修订《中华人民共和国行政复议法》时，能够明确厘清此问题：当事人不服经上级行政机关批准的行政行为申请行政复议的，谁是被申请人。

二、《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》第二十三条，拟对县级以上地方各级人民政府管辖的行政复议案件作出规定，受案范围拟包括对以下行政行为不服申请行政复议的案件：本级政府工作部门作出的行政行为；下一级政府作出的行政行为；本级政府作法设立的派出机关作出的行政行为；本级政府或者其工作部门管理的法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为；本级政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的行政行为。但是，对设区的市人民政府依法设立的派出机关（如开发区管理机构）的工作部门，如，开发区管委会房管局或城管局，以其部门名义作出的行政行为不服申请行政复议的，由谁作为复议机关进行管辖？对前述情形，《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》未作规定，建议在其第二十三条第一款中增加规定，明确由同级政府管辖。

三、《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》第二十六条拟规定，“对海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家案例机关的行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。”省级及以下消防救援机构，也是实行垂直领导。但是，因地方消防救援机构是由原公安消防部队转隶而来，尤其是设区的市消防救援机构的行政复议审理能力有限，很多地方都是由市、县（区）人民政府受理不服同级消防救援机构行政行为的复议案件。建议《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》明确对地方消防救援机构行政行为不服申请行政复议的管辖机关。

四、《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》第二十八条第一款拟规定，符合七项规定的行政复议申请应予受理，其中第七项情形是“行政复议机关未受理过该申请人就同一行政行为提出的行政复议申请，并且人民法院未受理过该申请人就同一行政行为提起的行政诉讼”。实务中存在一种情形，即：与行政行为有利害关系的当事人，在法定申请行政复议期限内，先提起行政诉讼并被法院受理，因故撤回起诉且被法院裁定准许后，仍在法定申请行政复议期限内，向行政复议机关申请行政复议的。此情形下，行政复议机关应否受理？个人认为，此情形下，行政复议机关应当受理，建议《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》第二十八条明确此点。

五、《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》第七十条第二款规定，“行政复议机构准予撤回行政复议申请、行政复议机关决定终止行政复议的，申请人不得再以同一事实和理由提出行政复议申请。但是，申请人能够证明撤回行政复议申请违背其真实意思表示的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十八条第二款也有类似规定。但是，《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》第二十八条第一款第七项列举的应予受理的行政复议申请应符合的第七项要求，是“行政复议机关未受理过该申请人就同一行政行为提出的行政复议申请，并且人民法院未受理过该申请人就同一行政行为提起的行政诉讼”，且该条第二款规定“对不符合前款规定的行政复议申请，行政复议机关应当在审查期限内决定不予受理并说明理由……”。显然，《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》第二十八条现有表述，与第七十条第二款表述不协调、存在冲突。建议修改《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》第二十八条现有表述，将申请人能够证明撤回行政复议申请违背其真实意思表示的情形，排除在复议机关不予受理的情形之外。

六、《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》第二十八条第二款现有表述是“对不符合前款规定的行政复议申请，行政复议机关应当在审查期限内决定不予受理并说明理由；对符合前款规定，但是不属于本机关管辖的行政复议申请，应当在不予受理决定中告知申请人向有关行政复议机关提出”。但是，该条第一款第六项所列举的情形就是“属于本机关管辖范围”，因此，该条第二款后半句“符合前款规定，但是不属于本机关管辖的行政复议申请”，就存在逻辑矛盾、表述不协调：行政复议申请不属于本机关管辖的，就不符合前款第六项规定，也就不能表述为“符合前款规定”。为此，建议将该款中的“符合前款规定”，修改为“符合前款第一项到第五项、第七项规定”。

七、《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》第二十九条第一款拟规定，“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚，无法判断行政复议申请是否符合本法第二十八条第一款规定的，行政复议机关应当自收到申请之日起五日内书面通知申请人补正。补正通知应当一次性载明需要补正的事项。”《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款规定，“起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。”最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（2022年修改）第二百一十条规定，“原告在起诉状中有谩骂和人身攻击之辞的，人民法院应当告知其修改后提起诉讼。”实务中，也经常出现行政复议申请书存在内容欠缺，或者存在谩骂、人身攻击、对党和国家机关进行攻击等错误内容的情形。建议《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》第二十九条第一款，也借鉴《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（2022年修改）第二百一十条之规定，对行政复议申请书存在内容欠缺，或者存在谩骂、人身攻击、对党和国家机关进行攻击等错误内容的情形，明确行政复议机关应当一次性告知申请人修改或者补正相关内容。

八、《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》第四十三条，拟对行政复议期间被申请人补充证据的规则作出规定。建议借鉴最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释〔2002〕21号）第五十九条，增加规定：“被申请人在作出原行政行为的行政程序中依照法定程序要求申请人提供证据，申请人依法应当提供而拒不提供，在行政复议程序中提供的证据，行政复议机关一般不予采纳。”

九、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条规定，“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。”《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》第六十二条第二款，也拟规定“行政复议机关不得作出对申请人更为不利的变更决定，但第三人提出相反请求的除外。”《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》第六十三条，拟对行政复议机关责令被申请人重新作出行政行为的条件、重新作出行政行为的规则作出规定。为此，建议在《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》第六十三条增加一款，对被申请人重新作出行政行为时，落实不得因申请行政复议而对申请人不利原则作出要求：“行政复议机关责令被申请人重新作出行政行为的，被申请人不得作出对申请人更为不利的行政行为，但第三人提出相反请求的除外。”