文丨葛继宏 （方塘智库学术委员、凤凰卫视（中国大陆）事务特别代表）
“治理”一词最早起源于17世纪，彼时主要强调公司治理。1989年，世界银行在概括当时非洲的情形时首次使用了“治理危机”。此后，治理的概念便在国际上普及开来。到今天，治理已经成为多数人的共识，并作为解决社会、经济和政治问题的制度性前提和战略，成为发展合作的核心。（翁士洪，2015）
由于旅游是一种社会多元主体大规模、高频率参与的社会经济活动，涉及地域广、人群多、行业多，随着中国旅游快速发展，将“旅游治理”的概念引入对旅游的研究也成为一种必然。
2016年3月4日，国家旅游局局长李金早在《人民日报》撰写《全域旅游的价值和途径》。这之后，全域旅游上升为全国范围内的旅游发展理念，并成为新时期中国旅游治理的核心理念之一。
本文结合全域旅游、旅游治理的概念，提出“全域旅游治理”概念。这里需说明的是，旅游治理的核心主体是政府，但也包括市场、社会组织、公民等多方力量，而旅游管理的主体则只有政府，因而旅游治理包含但不等同于旅游管理。而全域旅游治理，其概念也不同于全域旅游管理。
千岛湖景区
浙江杭州淳安县千岛湖，是国内湖泊型旅游转型发展的一个典型案例，在千岛湖的旅游发展过程中，旅游的范围不断超越湖泊的范围，旅游所涉及的产业和人群也不断增加，最后还试图将整个淳安县都纳入进来，是较早进行全域旅游治理的案例。本文将以此为例，研究淳安全域旅游发展的困境和经验，试图为全域旅游背景下的旅游治理提供行之有效的路径参考和样本启示。
1千岛湖旅游治理的经验和困境
1960年新安江水电站建成，大坝拦江形成一个面积约580平方千米的水库湖。湖泊内原来的小山被湖水淹掉成为上千个湖中小岛，水库因而得名“千岛湖”。
千岛湖为5A级景区，2015年的旅游收入突破百亿元，接待国内外游客量超过1000万人次的规模。这种收入和游客量规模，放在全国任何地方都堪称耀眼。而在10多年前，淳安县是杭州西部地区真正意义的贫困地区，以2001年为例，淳安县的城镇居民人均可支配收入为7534元，农村居民人均收入更是只有2901元。当年杭州全市的市区居民人均可支配收入11778元，农民人均纯收入5242元。
十来年间，淳安县经济的大发展，主要动力源是千岛湖的旅游开发。一直以来，千岛湖都是淳安旅游治理的重要核心，千岛湖的快速发展为国内湖泊型旅游目的地的治理提供了重要经验：
推动从观光向休闲度假转型。从2002年开始，千岛湖就提出从观光向休闲度假转型。包括发展游船、游艇产业、酒店业、演艺、民宿等。千岛湖景区已有游船121艘，共12677个座位；普通游艇166艘，共2064个座位。结合游客休闲度假需求，千岛湖还发展了内湖游轮、游艇俱乐部、水上运动基地、“水之灵”大型演艺节目、千岛湖水上不夜城、凤凰度假村、天清岛度假村等旅游项目。
从2002年开始，千岛湖就提出从观光向休闲度假转型
定位中高端，强化优质度假产品的供给。千岛湖在过去几年大力发展优质度假产品，大力布局度假酒店产业，在休闲体验旅游层面，已形成一个颇具规模的中高端度假酒店群，提供会议、展览、温泉、高级游艇等项目。在2014年底，淳安县酒店数量达368家。（夏必琴，2007）尤其是国际知名的精品度假酒店聚集带来规模效应，促使千岛湖休闲度假品牌的成倍放大，也使得千岛湖成为高端会议的重要举办地，如第六届亚洲展览会议协会联盟年会及论坛、20国集团银行行长会议等均在千岛湖举办。
超越湖面，整合湖泊旅游资源。一般而言，湖泊的旅游开发，都是由湖岸观光开始的。除了观光，千岛湖还加入了游艇、上岛、钓鱼的观光项目，将水文章越做越丰富。围绕湖水利用，千岛湖不断超越湖面范围，逐步向水岸休闲、水面的游船、水上运动、水下潜水等多业态发展，以及用150 公里的环湖自行车绿道将湖边的乡村游资源都串联起来，呈现出湖水、湖岛、湖滨的立体开发格局。
千岛湖重点景观分布
伴随着千岛湖旅游业的发展，其旅游治理中也出现了诸多问题，而且这些问题都具有全国范围内的普遍性：
一是生态保护困境。千岛湖的一湖秀水是旅游发展的最重要资源，但随着流域经济发展，库区水环境质量变化趋势明显。大量旅游项目开发需要占用绿地和砍伐部分树木，导致植被覆盖率降低，扩大了水土流失的范围，进而影响水体生态，千岛湖的生态开发风险在增加。国家环保部发布的环境公报显示，从2005到2012年，千岛湖水质呈现从贫营养化到中营养状态过渡的明显趋势。千岛湖城市主城区和排岭半岛过去一二十年的度假房产开发，也造成了占地多、空置率高、滨湖岸线私有化等现象，在一定程度上破坏了城市山水景观和滨湖界面风貌，且阻断了绿地开敞空间的连续性。当前，千岛湖城市开发建设已濒临极限，仅剩珍珠半岛、辉照山区块仍有少量用地空间。（孙加凤、张勇，2015）开发过程中污染问题同样值得注意，废水、废气、固体废弃物及噪音等污染物对千岛湖的自身影响也不容小视。（周玲强、陈志华，2002）随着游客的增多和游客在湖上、湖边的停留活动时间的延长，以及周边的酒店、民宿、饭店等商业设施、经营活动的增加，千岛湖的水质将会受到持续考验。千岛湖的生态环境治理无法一役毕其功，而将是一场持久的战争。
千岛湖城市用地现状图
二是旅游产业结构问题。旅游产业链中各个企业间是横向关系，各类旅游企业在数量、层次、服务质量等方面都应该协调发展。千岛湖旅游产业虽然在总体已初步形成了“食、住、行、游、购、娱”等系统化的产品体系，但结构尚不合理，具体表现在：旅游产业内部各行业的数量、层次、质量结构不合理，“购、娱”环节薄弱，“食、住”层次搭配不够合理，“行、游”服务质量参差不齐；旅游产品类型和种类较多，但很多缺乏文化内涵，优势不突出等。
三是社会管理问题。旅游的快速发展造成物价攀升、房价高企、旺季城市交通拥堵、生态环境保护压力增大等问题，给湖区和城市均带来了很大压力。而随着游客的不断增多，淳安县的外地游客数量不断增加，尤其是在节假日期间，这种流动人口数量动辄十几万人，对原有的公共服务、原有居民正常生活都会带来巨大的冲击。尤其是随着千岛湖高铁的开通，淳安县人口的流动性压力只会更大，这就要求淳安县大力提升社会治理水平。
四是行业治理问题。千岛湖的主要游客集散点主要是县城千岛湖镇，这个镇集中了最便利的交通和多样选择的住宿等服务，随着自驾游乃至房车游的兴起等，县城对于这些自驾游客的服务辐射力有不逮，相应的旅游服务的提供难度逐步提升。2015年4月，在国家旅游局旅游市场专项整治中，千岛湖景区被警告。千岛湖的旅游管理体制还有待于进一步完善。当地旅游主管部门兼具有各个行业之间的协调，如游船公司与各景点企业之间，旅行社与各景点企业之间的协调，这类事务应交给行业协会承担的职能，但目前旅游行业的社会组织在千岛湖旅游发展过程中的价值并没有充分体现。这有待于政府对社会组织的持续培育和扶持，充分发挥社会组织在旅游治理创新中的建设性作用。
2淳安县的全域旅游治理的逻辑
千岛湖旅游的成功在于将游客的数量增加了，而且延长了游客在千岛湖的停留时间和人均消费水平。但也因此伴生了一系列的旅游治理难题：游客多了，就会产生环境问题和社会管理问题，游客停留的时间越长，这些问题的压力也就越大。
针对千岛湖存在的一系列发展问题，淳安县过去几年里通过各种手段和形式加以治理，其中最核心的路径是全域旅游。千岛湖的问题，需要超越千岛湖才能解决，而淳安县的旅游发展，更必须超越千岛湖在全县域范围内展开。具体而言，淳安的全域旅游治理的逻辑主要包括如下几个层面：
首先，生态治理上，以法律法规确立底线。
针对千岛湖的生态环境危机，尤其是湖泊水质危机，淳安县采取了一系列措施。从2013年6月上旬起，淳安县启动实施千岛湖沿湖乡镇交接断面水质考核，对基层政府实行千岛湖水环境保护一票否决。杭州市环保局、淳安县环保局联合建成了国内首个实时、在线、自动监测的污染物通量监测系统。2013年《淳安县人民政府办公室关于规范环湖库湾水面使用管理的意见》，对环湖库湾的管理权属、租赁管理、养殖规范、占用监管、征收管理、水质监管等方面进行细致的规定。2015年，淳安开展了对千岛湖湖区现有采砂船、货运船的全面整治。
第二，在旅游资源治理上，推动“全县景区化”。
千岛湖有长达2000多公里的漫长湖岸线，湖滨除了酒店以外，还有村民自己的建筑。而且千岛湖的主要景点分布整体是分散开来的。千岛湖的旅游开发虽然是以湖为核心，但旅游所涉及的地域和产业其实延伸到了湖岸线之外很远的地方，那么旅游的治理，也要跟到远超过湖岸线的地方去。（郭鲁芳、何玲，2007） 淳安县对此的应对逻辑，以千岛湖为核心，逐步整合全县的旅游资源，实现“全县景区化”，游客从进入淳安境内的那一刻开始，就已经进入了一个景区了。
远离千岛湖景区的芹川村也已成为旅游景点
淳安致力于构建“一城一湖一圈两极多点”的旅游格局，巩固提升千岛湖景区核心品牌效应，推进东北、西北湖区及遂安列岛等新景点开发。（陈治中，2013）包括向湖边的森林扩展，如开发了森林漂流项目。充分利用当地居民的房屋资源发展乡村民宿游。利用当地丰富的历史文化遗存，发展历史文化旅游等等，如洪铜山铜矿、芹川村等，都已远离千岛湖景区。并将原有的县道、乡道、村道、农林道、登山道提升为绿道，截止至2016年12月，形成了总长300 余公里、大环套小环的绿道网络系统，覆盖23个乡镇、300余个村庄。
第三，市场治理上，优化旅游市场秩序。
市场环境是旅游体验的重要部分，良好的旅游市场才能推动旅游业健康发展，而不良的旅游市场则会恶化旅游环境，砸了旅游招牌，云南香格里拉、丽江和海南三亚的宰客、欺诈等事件严重损毁了当地多年苦心经营的旅游品牌。因此市场治理是淳安县旅游治理中的关键一环。2015年4月，千岛湖景区也曾被国家旅游局旅游点名警告。之后，淳安县政府部署了系列整治工作，展开了将开展为期一个月的集中整治。到2016年“十一”期间，淳安县通过强化旅游市场监管、严格落实安保要求、提升旅游服务品质等举措，被国家旅游局评为“浙江省旅游市场秩序最佳景区”。淳安县也注重旅游的标准化建设，陆续完成了淳安县（露）营地建设与服务规范、旅游驿站建设与服务规范、民宿建设与服务规范、闲农场建设与服务规范等一系列行业发展规范。
第四，在社会治理上，推动“主客共享”。
全域旅游景区和城乡社区配置均质化的旅游公共设施、服务和景观体系，辐射城市、景区、乡村等全域旅游空间，覆盖游客行前、行中和行后的全程旅游环节。积极推进旅游惠民便民服务建设，以旅游厕所革命为先导，带动公共交通、信息咨询中心、休闲绿道慢行系统、城市公共绿地、城市公园、市民广场等设施建设，逐步实现旅游公共服务的“主客共享”。千岛湖力求将景区和城市建设有机结合，在青山绿水间构筑国际化的文明生活方式，从建设宜居、宜游、宜业、宜创城市出发，让城市的居住者、使用者以及外来游客，都同等地享受城市的风光和便利。
以及，在乡村治理上，民宿推动乡村建设。
千岛湖民宿
千岛湖所在的淳安县，在过去成为杭州下辖县区中罕有的贫困县域，本地的发展机会有限，大量农民只能离乡外出打工，但随着旅游的发展，淳安县鼓励和扶持当地村民通过发展现代民宿业，改变农村村民的生产方式，让农民获取分享旅游产业蛋糕的机遇，推动了乡村重建和旅游发展。2014年，淳安县出台《关于提升乡村旅游促进全县景区化的实施意见》，对全县乡村旅游发展做细致规定。去年6月的《关于鼓励和保障精品民宿发展的指导意见》，强调对品质民宿产品供给的支持。目前，千岛湖的乡村旅游发展层次已逐渐脱离了 “农家乐”阶段，上升为以特色民宿、在地文化体验为核心的新型乡村旅游。
3淳安县旅游治理的路径启示
当前，淳安县旅游产业获得了快速发展，基本找到全域旅游治理的可行道路，取得阶段性的改革发展成果。笔者认为，淳安县的全域旅游治理，对于全国众多县区的全域旅游治理都有着鲜明的路径启示，具体表现为如下四个层面：
第一，旅游治理需要明确旅游发展的社会目标。
旅游的发展不能急功近利，而应将公共利益优先于商业利益，将长远利益放在短期利益之前，而旅游治理的重要价值在于，将旅游发展的最终目标始终定位于社会福祉的增加。因而在旅游发展过程中要循序渐进，多从生态、文化等方面下功夫。
旅游发展过程中，要“先保护、后开发”，坚持公共利益优先、环境效益优先。企业利益必须首先满足并服从于社会公共利益和生态环境效益。尤其是湖泊型旅游度假区范围首先要按照公共利益、环境效益要求，超前规划、建设先行、分步实施，重视基础设施建设和完善，尤其是排污和垃圾排放等要按照低碳经济、循环利用的要求，做到集中处理、再生循环、可回收利用。
在淳安县旅游发展过程中，注重旅游公共服务的“主客共享”，让本地居民享受到旅游发展的好处和经济发展的机遇，包括优先将把公共游憩设施发展起来，规划建设环湖步行道、自行车专用道、山顶公园游步道、拓展训练基地、汽车自驾游营地等。尤其是，让商业性开发项目为公共游憩设施让路，避免商业性开发项目自我封闭、独立王国。（陈威、刘滨谊，2009）
淳安县选择优先发展公共游憩设施，做到“主客共享”
第二，全域旅游治理是一个系统过程。
当下全球化和新自由主义成为主流，处于互联网基础下的新技术时代，人口、经济、资本等多方面的综合社会变革，使得参与旅游的多元主体——公共部门、私营部门和社区的联系更加紧密，这些主体有着全面多元的治理需求。
千岛湖在旅游发展过程中，以法律、经济、社会等多种手段相配合。其中，法律法规在建立旅游治理的长效机制中有着重要价值。淳安县通过法律法规的配套，引导资源配置向旅游产业转移，通过培育发展旅游产业转变区域经济的发展方式。
第三，正确处理政府和市场的关系。
让位市场是淳安县旅游治理的核心思想之一。早在上世纪90年代初期，淳安就提出了“谁投资、谁经营、谁受益”的方针，鼓励国家、地方、社会、集体、个人一起上，推动了旅游经济大发展。后来，又进一步提出了“政府引导、市场运作、社会参与、多元投入”的原则，形成了投资主体多元化、企业经营市场化、旅游管理社会化的运作机制。在全域旅游背景下，旅游治理呼吁构建一种“既亲且清”的新政商关系，按“政府引导、市场主导、企业主体、行业自律”原则，发挥各利益主体的作用，政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，实现资源的科学、有序、适度的开发利用，引导县域旅游的健康发展，整合旅游资源，实现部门联合与产业融合，同时要调动政府、市场的独立性和积极性，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供，而企业则在政府规制与监督下，政企之间相形成合作共赢的局面。
第四，全域旅游治理需要发挥社会组织的力量。
随着全域旅游的发展，政府部门的公共服务的压力将越来越大，旅游公共服务的体系建设、企业维权、游客投诉、游客海外维权等问题也会层出不穷。这要求创新社会治理体制，政府需要充分放权，社会组织能够承担好的职责就交出去，发挥社会组织联系政府、旅游企业、公民的桥梁和纽带作用，充分发挥相关行业协会在协调利益关系、规范行业自律等方面的职能。
旅游治理需要各种力量的积极、有序参与，而平台建设和机制建设是其中关键。旅游治理强调将非营利部门引入公共管理中, 形成“政府−市场−社会”三维治理框架，在旅游治理过程中，应推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商体系，“加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治”等。 （刘庆余，2014）
编辑：蒋亦鸿
设计：孙月园
文旅新时代
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