农行剥离又受托处置的限制转让不良债权，对外转让有特殊规定？
作者/ 尹冬梅（北京云亭律师事务所）
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裁判要点
1.农业银行股改剥离后财政部转委托处置的不良债权应适用《中国农业银行委托资产批量转让业务管理办法》，委托资产批量转让受让对象原则上为华融、长城、东方、信达四家全国性金融资产管理公司，各省及地级市国有资产管理或经营公司，县级（含）以上政府及政府平台。
2.国有资产经营公司不是《金融资产管理公司资产处置管理办法(修订)》规范的对象，国有资产的经营公司转让资产的行为应受《中华人民共和国企业国有资产法》有关国有资产转让的规定的调整。而目前并无相关规定限制国有资产公司将国家机关为债务人的债权进行再次转让，因此案涉资产转让不因资产中包含国家机关债务人而无效。
【温馨提示：本文引述案例非指导案例，裁判要旨系法律文书中的观点，不代表本所及律师的法律意见，仅供学习和参考】
案情介绍
1.2009年农业银行在股改中将8157亿元的资产剥离给财政部，财政部又委托农行对转让资产进行管理和处置。涉案债权属于上述农行剥离又受托处置的不良债权。
2.2016年9月8日，经市国资委批准，上饶国有资产公司从农行上饶分行处收购包含涉案债权的143户不良资产，并于11月30日资产转让暨催收公告。
3.上饶国有资产公司受让上述债权后，在公共资源交易中心采取网上拍卖方式将其转让给信义公司，并于2017年6月28签订《委托资产批量转让协议》、《委托资产分户转让协议（债权）》，并发布转让暨催收公告。
4.信义公司受让涉案债权后，向江西龟峰公司诉讼追偿。江西龟峰公司提起确认转让合同无效之诉，经一审驳回后提起上诉。
实务总结
第一，关于农业银行不良债权处置办法优先适用的问题。
对于农行转委托处置的金融不良债权，适用《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（法发[2009]19号）（简称《海南纪要》）和财政部银监会监管文件的毋庸置疑的，但在司法裁判中是否需要特殊适用农业银行自行制定的处置办法，值得商榷。
农业银行作为金融企业，在对外转让不良债权时应受到财政部关于金融不良债权对外转让监管规定的限制，《金融企业不良资产批量转让管理办法》（财金〔2012〕6号）第八条中规定了“债务人或担保人为国家机关的资产不得进行批量转让”。即使农业银行有特殊的处置办法，根据上位法优先的原则，亦应优先适用财政部依据国务院授权制定的监管规定，进而根据《海南纪要》的司法意见进行裁判。本案中事实查明部分未明确涉案债权有限制转让的情形，所以根据农行内部的特殊处置办法裁判亦属合理。
第二，关于限制转让的个人贷款，转让行为法律效力的问题。
这个问题司法实务中存在争议。案例中认为“部门规章非行政法规强制性规定，因此违反上述规定不能导致转让合同无效”。但最高法院2019年在《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254号）第31条中明确指出“若规章的内容涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的，应当认定合同无效。”
笔者认为，《金融企业不良资产批量转让管理办法》（财金〔2012〕6号）第八条规定“个人贷款不得批量转让”，旨在维护金融安全和市场秩序，防范可能出现的风险事件。案例中农业银行违规批量转让个人贷款的行为，违反了财政部规章，可能妨害金融安全和国家宏观政策，属于违反公序良俗的范畴，所以可据此认定转让合同无效。
相关法规
《金融资产管理公司资产处置管理办法(修订)》 (财金〔2008〕85号)
第二十五条 除向政府、政府主管部门、出资人及其指定机构、资产公司转让外，资产公司不得对外转让下列资产：债务人或担保人为国家机关的债权；经国务院批准列入全国企业政策性关闭破产计划的国有企业债权；国防军工等涉及国家安全和敏感信息的债权；国家法律法规限制转让的其他债权。
《金融企业不良资产批量转让管理办法》（财金〔2012〕6号）
第八条 下列不良资产不得进行批量转让：
（一）债务人或担保人为国家机关的资产；
（二）经国务院批准列入全国企业政策性关闭破产计划的资产；
（三）国防军工等涉及国家安全和敏感信息的资产；
（四）个人贷款（包括向个人发放的购房贷款、购车贷款、教育助学贷款、信用卡透支、其他消费贷款等以个人为借款主体的各类贷款）。
法院认为
以下为该案判决书中“本院认为”部分就该问题的论述：
江西省高级人民法院对于庭审焦点问题有如下意见：
第一，关于被上诉人上饶国有资产公司是否有资格受让本案所涉批量委托资产的问题。根据案涉债权属于农业银行股改剥离后财政部转委托处置的不良债权，应适用《中国农业银行委托资产批量转让业务管理办法》。根据该规定，委托资产批量转让受让对象原则上为华融、长城、东方、信达四家全国性金融资产管理公司，各省及地级市国有资产管理或经营公司，县级（含）以上政府及政府平台。因此被上诉人上饶国有资产公司作为地级市国有资产经营公司，有资格受让委托资产的批量转让。
第二，关于本案是否因转让资产中包含国家机关债务人和个人债务人而无效的问题。农行批量转让委托资产并不属于《金融企业不良资产批量转让管理办法》规范的对象，因农行总行针对委托资产的批量转让已专门制定了管理办法，因此农行批量转让委托资产应适用其自身的规定，即《中国农业银行委托资产批量转让业务管理办法》，根据该规定，债务人或担保人或实际偿还义务人为国家机关的债权，批量转让对象限于县级（含）以上政府、政府主管部门、出资人及其指定机构、华融、长城、东方、信达四家全国性金融资产管理公司。被上诉人上饶国有资产公司作为政府国有资产主管部门国资委设置的国有资产经营公司，其有资格批量受让债务人或担保人或实际偿还义务人为国家机关的债权，农行上饶分行与上饶国有资产公司之间的批量转让委托资产的行为合法有效。
第三，关于上饶国有资产公司与信义公司之间的资产转让是否因含国家机关债务人而无效的问题。首先，《金融资产管理公司资产处置管理办法(修订)》第二条明确规定，本办法适用范围为经国务院批准成立的中国华融资产管理公司、中国长城资产管理公司、中国东方资产管理公司、中国信达资产管理公司。中国建银投资有限责任公司和汇达资产托管有限责任公司比照本办法执行。被上诉人上饶国有资产公司是国有资产经营公司，并不是《金融资产管理公司资产处置管理办法(修订)》规范的对象。因上饶国有资产公司作为国有资产的经营公司，其经营管理国有资产的行为应受《中华人民共和国企业国有资产法》的调整。其次，根据《金融资产管理公司资产处置管理办法(修订)》第二十五条的规定，债务人或担保人为国家机关的债权，资产管理公司可以向政府主管部门、出资人及其指定机构、资产公司转让，而被上诉人上饶国有资产公司即属于政府主管部门国资委设置的国有资产经营公司，属于可以受让的对象，其亦可以从资产管理公司受让含国家机关为债务人的债权。上饶国有资产公司受让取得后再行处置的问题，因上饶国有资产公司作为国有资产的经营公司，其转让资产的行为应受《中华人民共和国企业国有资产法》有关国有资产转让的规定的调整。因目前并无相关规定限制国有资产公司将国家机关为债务人的债权进行再次转让，因此，本案所涉资产转让不因资产中包含国家机关债务人而无效。
第四，关于个人贷款限制转让的问题。《金融企业不良资产批量转让管理办法》虽规定个人贷款不得批量转让、《中国农业银行委托资产批量转让业务管理办法》亦规定个人消费贷款批量转让限于华融、长城、东方、信达四家全国性金融资产管理公司，但上述规定均属部门规章，且《最高人民法院关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》第六部分亦未将该种情形规定为无效，因此，上饶国有资产管理公司处置的委托资产亦不因包含个人贷款而无效。
第五，关于被上诉人上饶国有资产公司在处置涉案资产时是否因违反处置程序的规定因而侵害了优先购买权、造成国有资产流失从而导致该转让行为应予撤销的问题。上诉人作为国有企业，由其债务形成的不良债权转让时的优先购买权行使主体为代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门或者持有国有企业债务人国有资本的集团公司，债务人本身并不享有优先购买权。农行上饶分行弋阳县支行在处置涉案资产时，向作为债务人的上诉人的上级部门上饶市龟峰风景名胜区管理委员会已履行书面告知义务，且上饶国有资产公司本身即属于代表本级人民政府履行出资人职责的机构。上饶国有资产公司报批的处置计划是整体处置确保盈利20%，其实际处置转让给信义公司的价格已超出20%的盈利。上诉人主张上饶国有资产公司将涉案资产转让给信义公司损害国家利益或社会公共利益无事实依据，不能成立，其提出应予撤销不符合法律规定。
综上，一审判决认定上饶国有资产公司与信义公司之间批量转让案涉委托资产合同合法有效有事实和法律依据，应予维持。
案例来源：江西省高级人民法院，江西龟峰旅游开发有限公司、上饶市龟峰旅游产业发展有限公司确认合同无效纠纷二审民事判决书【（2018）赣民终626号】
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