包世臣的盐政三策

叶彩霞  吴小元

清朝的盐务制度沿用明朝的纲盐制，除个别地区外，全国主要产盐区都实行官督商销的政策，由商人向官府交课领取盐引，然后到指定盐场购盐，再运往指定地区销售。行盐的运商和收盐的场商被政府赋予了特权，盐商不仅垄断了盐引和盐场，而且可以子孙世袭。到清中期以后，由于官商勾结，造成盐价昂贵和私盐泛滥，直接影响了封建国家的财政收入，更严重的是危及到封建政权统治的稳定。

清政府面对盐课收入大量减少，盐场濒临倒闭，晒丁几乎断炊的窘境，对盐法的弊坏十分焦虑，时为两江总督陶澍的幕僚包世臣认为：“天下事必灼见弊之所极，与致弊之源，而后能为救弊之策。”因此，两淮盐务的转机，除了改革盐法别无良策。

包世臣，字慎伯，安徽泾县人，是清代嘉、道、咸年间颇具声名的经世学者。据《泾县志》记载：包世臣“究心于经世之学，对当时农政、漕运、治河、货币、盐务、鸦片以及兵事均有著述。”“论述针对时弊，条分缕析，言之成理。”他长期在两江总督辖区（今江苏、安徽、江西三省）担任幕僚，深悉食盐产销的弊端，因而积极提倡盐政改革，最著名当是他于嘉庆二十五年（1820年）提出的盐政三策了。

这三策分为下、中、上，下策之举是：“说者皆谓私来充斥，阻坏官引，遂以缉私果为治盐之要，此下策也。”他认为缉私是抽刀断水、掩耳盗铃的闹剧，是最无成效的下策；至于有人提出“稽查火伏”、“烙验官船”等“清源”“清委”之举，因是在私盐生产、运销的中间环节上将之拦腰斩断。如果管理者秉公执法，可以稍得结果，但也不是解决根本问题的办法，也只是中策；至于上策乃是1820年提出的以减价敌私为核心的盐业运销制度的根本改革。

它的主要内容是：

裁撤大小管盐官役，唯留运司主钱粮，场大使管灶户。不立商坦，不分畛域，通核现行盐课，每斤定数若干，各处虽难画一，断不可致悬殊。仿现行铁硝之例，听商贩领本州县印照赴场官挂号缴课买盐。州县发照后，一面具详运司查核，则场官不能干没正课。而运司与场官具有平余，州县亦借盐照纸朱之费，津贴办公。长江大河，转输迅速，民间盐价必减于今十之五、六，而私盐十一种皆输官课，课入必数倍于今。

包世臣认为：盐政改革首先要精简机构、裁撤冗员：“裁撤大小管盐官役，唯留运司主钱粮，场大使管灶户。”其次是自由运销和统一税率：“不立商垣，不分畛域”，“通核现行盐课，每斤定数若干，各处虽难画一，断不可致悬殊也。”三是明确职责：由商贩领印照赵场官处挂号缴课买盐，经州县发照后，由运司核查，场官不得干涉，互相监督制约。盐政改革思想成为1831年两江总督陶澍在淮北盐区进行“票盐改革”的蓝本。道光二十年（1850年）淮南盐区也改行票法，取得了明显成效。但后期随着太平天国起义的冲击，盐政改革戛然而止。

包世臣的盐务改革思想距今将近有两个世纪，他从打破官商垄断的角度出发，提出了自由运销、核定税率、财政监管的盐政改革内容，以期达到降低盐价、增加盐税，从而“上禆国家，下益民生”，使政府与人民“交受其利”，实现挽救清政府经济颓势的目的，用心可谓良苦。怎奈清嘉庆、道光、咸丰之后，国运内忧外患，战乱频仍，盐票改革如芸花一现，然就其盐政改革的政策本身而言，则是一种从官商垄断向市场经济迈进的可贵尝试。

（作者叶彩霞系泾县档案局副局长，吴小元系泾县高铁站职工、宣城市历史文化研究会理事）

宣城市历史文化研究会主办

制作：童达清