7月10日，财政部及水利部联合印发通知：从2012年1月1日起中央财政将按照20％的比例，统筹各地从土地出让收益中计提的农田水利建设资金。这是自6月底《水利发展规划（2011－2015年）》（下称“《规划》”）公布后，第一个有关水利项目资金落实的细则。其实施时间倒追半年前，也算中国特色。
为保障水利建设资金，2011年中央“一号文件”提出了水利投资体制改革的两个方向：在政府新增投入方面，要求各地将土地出让金收益的10％计提为农田水利建设资金；此外，它还对水利投融资体制改革提出明确要求，称政府应“综合运用财政和货币政策，引导金融机构增加水利信贷资金”。
各地区土地出让收益因地价不同存在差异，造成东中西部水利建设资金投入需求比严重失衡。财政部及水利部联合印发通知，其目的正是解决这种窘境。
虽然“一号文件”公布后各部委针对性地出台了多项突破性文件，但总体的实施情况并不令人乐观。水利建设向来不是地方财政的优先投入项目，因缺乏明确抵押和盈利机制等原因，社会及信贷资金的投入亦难以一蹴而就。
随着“最严格水资源管理制度”逐步落实，有利局面正在出现：水利项目的水费收入有望形成稳定递增的现金流，这是水利项目培育自身“造血机制”的关键，亦是吸引社会及信贷资本进入的前提。
而无论从国际经验或历史角度来看，非经营性水利项目的投入主体都应是政府，中国应建立“财政为主，金融搭桥，民间补充”的投资机制。同时，水利建设行业的计划性色彩须逐步淡化，以市场体系提升水利资金使用效率，是必须进行的体制性改革。
明晰“账单”
今年6月底，由国家发改委、水利部等部委联合印发的《规划》，被视为继“一号文件”后对水利建设领域政策的进一步深化与细化。
《规划》提出了多项目标，包括全面解决约3亿农村居民饮水安全问题，全国用水总量力争控制在6350亿立方米以内，资源型和水质型缺水城市的污水再生利用率达到20％以上等。
为此需要多少投资，资金如何保障，《规划》并未明确提及。但据水利部总规划师周学文对外透露：五年间水利投资总规模将达到1.8万亿元，其中2012年中央水利投资将超1400亿元。
根据《规划》，这些资金将主要用于四个方面：农田水利建设资金约占20％，防洪工程、水资源配置和城乡供水能力提高工程，以及水土保持和生态建设资金，分别占38％、35％和7％。
中国政府对水利投资分为三块：一是预算内财政资金，在中央层面，包括发改委负责的预算内固定资产投资及财政部负责的财政专项资金；二是中央及地方层面分别设立的水利建设基金；三是“一号文件”新规定的从土地出让收益里提取10％用于农田水利建设。
“十一五”期间，前两块资金投入总额约为7000亿元，年均增速约为18％，与“十五”期间相比翻了一番，其中中央水利建设投资总额为2934亿元。
2011年“一号文件”公布后，中国水利投入总量得到提升。据水利部数据显示：2011年水利建设投资共落实资金3452亿元，其中中央水利投资1141亿元，首次突破千亿元大关，地方水利投资规模2311亿元，均为历史最高水平。
发改委目前已承诺，在每年基建资金中安排20％以上部分用于水利建设，总额约为700亿－800亿元左右。“加上财政部非固定资产投资中用于水利的部分，2012年中央1400亿元财政资金可以保证。但中国正处于水利项目大规模建设阶段，这些还远远不够。”水利部水利水电规划设计总院副院长李原园告诉《财经》记者。
过去十年间，中国每年的固定资产投资复合增速约为24.86％，水利建设投资增速仅为14.24％。资料显示，水利基建的最佳投资应占GDP的0.79％-0.84％，但“十一五”期间中国在这一领域的投入只占GDP的0.42％。
财政投入不足已产生多重恶果：全国669座城市中有400座不同程度缺水，“十二五”期间因病险需要加固的水库，预计将达到4.64万座。有学者测算，中国水利建设累计欠账已超万亿元。
如何在现有财政投入机制下继续拓宽水利投资渠道因此成了关注焦点。途径之一，是将作为政府第二块投入的水利建设基金做大。
这项为了解决水利建设投资不足而设立的基金始于1997年。作为水利建设政策的重要一项，原定于2010年底废止的该基金将延长运行十年。
目前中央层面每年筹集的水利建设基金20亿元左右，有些地方将随财政收入而增多的防洪保安基金纳入盘内，地方水利建设基金每年可达200亿元左右。
水利部发展研究中心近期正在研究，能否从城市工业及生活供水水费中切取一部分纳入这项基金。据其测算，按照从每方水中切取0.1元计算，即可每年给其注入约200亿元资金。
“双面”地方政府
从地方规划和中央规划比较来看，地方政府的水利投资目标远高于中央。
对于这一现象，河海大学商学院投融资研究中心主任许长新指出，首先要看地方政府规划和投入的是什么项目。对于狭义的水利项目建设，包括水土保持、江河防洪、农田灌溉等工程，公益性非常强，必须由政府承担。“而包括金沙江水电站在内的盈利性项目开发，则完全不应由政府去做。”许长新说。
国家发改委近期批复的水利项目显示，地方申报并投资建设的盈利性水电项目占据了相当大一部分。据《财经》记者统计，仅7月6日一天，通过发改委立项的地方八个水利项目均为水电站，涵盖广西、四川等多个省市。
接近水利部的知情人士向《财经》透露，有些非水电性项目看似不盈利，但亦和当地政府追求的政绩有联系。例如，黑龙江省近期申报了多项水利基础设施建设项目，“它希望多出粮食作为政绩。国家要求它生产1000亿斤粮食，它主动自我加压到2000亿斤。”该人士称。
各地对其他非水电性水利项目的投入并不积极，在进行项目配套时迹象尤为明显。按照中国的水利投入体制，中央对东中西部地区提出不同配套要求：一般来说，东部项目的中央财政投入不超过40％，西部不低于60％，中部则是50％左右。
这种体制引发了“报大建小”、“假配套”等弊病。南通大学水资源研究中心主任崔延松告诉《财经》记者，项目审批时，5000万元能做成的项目地方会报7000万元，已经建好的设施也说没建好。“为减少基层投入，地方千方百计想尽了办法。”崔延松说。上述水利部人士亦证实，稽查时这种情况很常见，2011年中央安排项目地方配套资金落实率不到70％、最低省份仅为35％并不奇怪，“以此分析2011年地方水利2311亿元的投资规模，水分不少”。
“水分”的影响不止一端。“一个项目预算1亿元，中央地方各一半，地方投资不到位，项目设计费等还是按1亿标准收，项目建设资金又被切走一块。”水利部发展研究中心专家咨询委员会委员冯广志告诉《财经》记者。
“一号文件”规定土地出让金收益10％计提为农田水利建设资金这一颇具“含金量”的政策，亦出现了被现实消解的迹象：各地区的土地出让收益亦因为地价不同存在差异，造成了东中西部水利建设资金投入需求比严重失衡。
全国土地出让收益中60％以上在东部地区，其中土地出让收入最多的十个城市占全国土地出让收入的32％。
7月10日，由财政部和水利部联合印发的《关于中央财政统筹部分从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关问题的通知》正是要解决这一问题。而统筹资金的具体用途，则是重点支持粮食主产区、中西部等地区的农田水利建设。
财政部综合司有关负责人表示，之所以将统筹比例定为20％，是因为全国目前有半数以上的省份已经实现农田水利建设资金省级统筹，故中央统筹比例不宜过高。
此项政策是否能够具体落实，外界仍存疑问。因为国土部并不公布土地出让金收益数字，这种怀疑并非没有道理。“为了肥水不流外人田，东部省区可以把土地出让金收益做成零，中央政府实际上对此并没有办法。”有学者称。
水利部发展研究中心副主任黄河告诉《财经》记者，因计算方式复杂且各地情况迥异，出让金收益的具体数字，水利部亦不掌握。而该中心采用的计算方法，是以土地出让金总额的40％左右算作收益。以此计算：2010年、2011年的土地出让金总收入分别为2.6万亿元及3.15万亿元，土地出让金收益10％约为1000亿元和1200亿元。
《财经》记者调查后亦发现，实际上多个省区并未将土地出让金收益的10％明确算出，而是折中后将土地出让金总额的1％左右投入农田水利设施建设。
水利融资平台求突破
水利项目大多为公益项目，缺乏现金流，无法直接向资本市场融资，财政投入又存在滞后性，故需建立融资机制，通过信贷方式解决政府投入暂时不到位或短缺问题，这即是近些年来各地积极建立水利融资平台的原因之一。
在地方政府不愿意投资水利的情况下，政府将土地批给融资平台进行经营，以收入替代财政水利投入，融资平台实际上亦承担了替其投资职能。
这一模式的发展在2008年中央政府4万亿经济刺激政策出台后达至巅峰，水利融资平台如雨过春笋般纷纷出现。截至2010年底，全国共有24个省区、154个市（县）建立了水利融资平台。在2011年“一号文件”中，亦曾多次提及利用其解决水利项目融资难问题。
该平台的运营模式是政府授信或注入资产后向银行贷款。据《财经》记者获悉：2007年、2008年、2009年三年间，地方通过水利融资平台获得的贷款总额分别为83.4亿元、96.9亿元、152.9亿元。据水利部发展研究中心的粗略统计：到2010年及2011年，这一数字已涨至200亿元左右。
2009年贷款数字比2008年翻倍，展现出各地分食“4万亿”蛋糕时积极对水利项目配套的火热场景。但随着地方融资平台整体风险逐步凸显，国务院及相关部门从2010年底开始连续出台了一系列行政措施和整改要求，以“限新压旧”为原则，实质上叫停了地方政府融资平台，地方水利融资平台亦受波及。
为了缓解水利发展与地方水利融资平台受限之间的矛盾，从2011年起，水利部开始协调央行、财政部、发改委、银监会等相关部门，提出了请有关部门提出支持水利建设的金融政策建议。
“一号文件”带动下，央行等多部委于2012年3月1日联合印发了《关于进一步做好水利改革发展金融服务的意见》（下称“《意见》”）。
《意见》有助于解决水利项目贷款三个主要难题——承贷主体、担保机制、还款来源——中的两个：就承贷主体而言，《意见》明确各地要建立以政府主导的多元融资平台作为承贷主体。股份制水利企业、农民专业合作组织、农业产业化龙头企业等亦可作为农田水利项目的承贷主体融资。
为符合银监会对地方融资平台“限新压旧”的整改思路，《意见》还提出各级地方政府通过注入资本、财政补助以及重组增加水电站、城市供水等部分优质资产方式，支持有实力的水利融资平台公司整改为一般公司类法人。
“对于整改后符合条件的水利融资平台公司，银行业金融机构应积极予以支持。” 《意见》称。就还款来源，《意见》亦明确提出：允许以水利、水电、供排水资产等作为还款来源和合法抵押担保物；允许水利建设贷款以项目自身收益、借款人其他经营性收入作为还款来源；经地方人民政府同意，地方水资源费、地方水利建设基金、土地出让收益中计提的用于农田水利建设的资金也可以作为还款来源。
“允许上述三项资金作为还款来源，是水利信贷政策的重大突破。”水利部财务司巡视员高军称。
但某国有大行信贷部相关人士却向《财经》记者指出：《意见》看似面面俱到，实际上仍无法起到吸引银行信贷资金的作用。这位人士指出了两点具体原因：首先，“4万亿”投资浪潮中，各种地方融资平台已将优质资产抵押殆尽。近来有些地方已开始出现用林权等难以迅速变现的资产置换土地资产的现象，银行放贷的风险极大。
据北京领先国际金融资讯公司预计，2012年中国商业银行不良率会在1.71％至2.30％之间。“银行业不良率回升主因之一，正是2009年－2010年大量增加的地方政府融资平台贷款。”该公司首席经济学家董先安说。
其次，《意见》缺乏实施细则。水利项目不像公路建设有明确收益来源，如何从土地出让金收益中划拨资金还款、划多少等问题，都需明确具体操作办法。
“4万亿已是个教训，保障房政策出台后，各家（银行）都学乖了，这次（水利融资）也不例外。”这位人士称。
民资觅路
为吸引民间资本进入，水利部是率先几个完成“非公36条”实施细则的部委之一。6月底，水利部同时公布了《鼓励和引导民间资本参与农田水利建设实施细则》及《鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则》（下称“两条细则”），但在此之前，国家限制民间资本进入田间工程、“五小工程”并未设置障碍。
因此，“这一次出台两项细则，并没有太大进展。”水利发展研究中心副主任黄河称，“但其最大的亮点可以被归纳为：民间资本投入建立的水利设施项目，如果政府可以补助的，应该给予补助，对于民间资本兴建的水利项目的产权的保障，这些都是首次被明确。”
水利部农水司前司长冯广志对民间资本的进入并不乐观，“古今中外，防洪抗旱的农田水利设施没有能盈利的。”
事实情况的确并不令人乐观：农水设施可以收取水费弥补建设经费，但大多散小，用户亦不像城市用水户集中。据《财经》记者在山东、广西等省区调查发现，它们大多以农民自修自建为主，主要满足自身用水需求，有多余时才会卖给其他农户。
河海大学商学院投融资研究中心主任许长新指出：应用“社会资本”替代“民间资本”的提法。他曾为新疆独山子石化公司做过相应的农田水利设施项目，因为石油加工需要大量水源，独山子石化愿意投资为当地的农牧民修建节水型灌溉设施，以此换取水源。
无论民间资本进入还是银行放贷，水利设施项目难以找到盈利模式，均不容忽视。就银行直接信贷来说，每年200多亿元的信贷资金主要的投入领域，亦是类似于小浪底这样的综合枢纽工程中的水电项目，因为它们可以直接产生收益。
对于公益性的水利项目，各地均采取了与盈利性项目打包的政策，以此吸引社会及信贷资本进入。以江苏省进行中的4万亿元沿海开发为例，其中涉及水利基础设施投入近1万亿元。该省规划的资金主要来源有二：一、以土地来补偿水利建设项目；二、将船闸、服务区等收费项目捆绑起来，打包给信托公司和基金做成信托产品，吸引社会资金，用将来收益贴现当前建设。
让利是关键
针对诸种新规，重庆市发展和改革委员会副巡视员兼重庆市世界银行项目办公室主任周林军认为，它们对于解决水利建设财政投入不足等相关问题的实际效果将非常有限。
他在参与世界银行2007年《中国水战略系列研究报告》时指出：要解决上述问题，应实现“经济激励”，瞄准水利行业内部价格形成机制，并围绕它去为社会资本的进入挖掘和寻找盈利模式。
“我个人非常赞同并强烈主张将水资源费的调整和收取作为调整和形成水利投资和运营‘价格机制’的关键切入点。”周林军说。
许长新则指出，目前政府出台的一系列政策有“甩包袱”嫌疑，总鼓励社会资本进入，总提水利融资平台，实际上社会及信贷资本的进入肯定有范围，不可能什么都投入。
水利部发展研究中心副主任黄河认为，目前各方存在误解，认为水利项目的建设及融资程度太低。实际从“大水利建设”的角度来看，把水电、城市供水都纳入进去考虑，水利行业的市场化程度并不低。现在水利投入渠道已经比较完整，直接融资间接融资都有。
而目前所谈的水利投资，包括“十二五”规划，主要针对公益性或者以公益性为主的项目，“这决定了其投入主要应以政府财政投入为主。”黄河说。
对于如何做到以政府水利财政投入为主，黄河认为不应仅提“大幅度提高”，在碰到洪灾年份多时突击增大投入，而是应该在各级政府财政范围内给水利投入规定一个明确占比，“这样能够避免大起大落，能够形成稳定投入预期，有利于水利建设。”
中国社科院农发所研究员于法稳则认为，水利投入之所以连年投入仍有缺口，是因为仍未将水利建设上升到国策，“一个县的工业项目都可能投入几十亿上百亿元。水利项目十几个亿就是很大的项目了。”
而在清华大学水业政策研究中心主任傅涛看来，在财政紧张的情况下，给水利开了口子已属不易。下一步水利投资不能只考虑扩源，而要转变水利资金的使用机制、提高使用效率，“一只漏了的桶，装多少水都不会满” 。
据其观察，在一系列文件当中，对于提高效率的内容“实际上提到的很少” 。这造成的后果是，水利工程领域里的竞争机制并不充分，水利部将一系列项目工程交给和自己藕断丝连关系的下属公司，导致工程的成本控制和预算控制都受到了影响。有些项目国有企业不愿意干或者干不了，才会轮到市场来做，“水利建设的效率因此短期内难以提高。”傅涛说。
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