中国矿业企业海外投资的政策法律风险与应对策略
导言：
●
世界主要矿产的地理分布
从表1可以看出，世界上几乎没有一个国家的矿产资源是可以自给自足的。矿产资源的分布具有明显的地域性特点，矿产消费大国实施矿产资源全球化战略是其必然选择。中国作为矿产消费大国当然也不例外。
●从二个案例看中国矿业企业海外投资
首钢秘鲁铁矿
合同履行纠纷
首钢花1.2亿美元收购了马尔科纳铁矿，同时承诺在3 年内每年再投入5000万美元用于矿山发展，合同生效矿山运营后，首钢也投入了一定的资金，但秘鲁方面却认为中方失约，未履行承诺，表示要回收马尔科纳铁矿。
劳工问题导致企业经营效益受损
黑龙江金矿开采企业俄罗斯投资
很多中国公司一旦取得了矿产权，就觉得万事大吉，好像巨额利润就此开始。如果不慎，这也许是灾难的开始。黑龙江一家金矿开采企业在俄罗斯取得了一金矿开采权以后，该企业即投入生产，但由于
表1
1999年世界主要矿产的地理分布（节录）
矿种
1999年前3个国家的储量在总储量中所占比例（%）
1999年前5个国家的储量在总储量中所占比例（%）
1999年储量的区域分布（主要生产国及其储量在总储量中所占比例）（%）
铁
46
65.1
乌克兰16.2，俄罗斯14.9，澳大利亚14.9，中国10.5，美国8.6
锰
80.9
90.9
南非54.4，乌克兰19.9，加蓬6.6，中国5.9，澳大利亚4.1
铬
96
97.8
南非81.1，哈萨克斯坦11.1，津巴布韦3.8，芬兰1.1，印度0.7
钨
69
78.9
中国43.5，加拿大13，俄罗斯12.5，美国7，韩国2.9
钼
78.2
90.8
美国49.1，智利20，中国9.1，加拿大8.2，俄罗斯4.4
铜
45
56.5
智利25.9，美国13.2，波兰5.9，俄罗斯5.9，印度尼西亚5.6
铅
50.7
59
澳大利亚27.3，中国13.6，美国9.8，加拿大5.3，哈萨克斯坦3
锌
49.5
60.6
澳大利亚18.9，中国17.4，美国13.2，加拿大7.4，秘鲁3.7
铝土矿
58
72
几内亚29.6，巴西15.6，澳大利亚12.8，牙买加8，印度6
钛铁矿
56.3
75
澳大利亚24.8，南非19.3，挪威12.2，加拿大9.5，中国9.2
金
62.4
73.5
南非41.1，美国12.4，澳大利亚8.9，俄罗斯6.7，乌兹别克斯坦4.4
银
38.2
57.5
加拿大13.2，墨西哥13.2，美国11.8，澳大利亚10.4，秘鲁8.9
铂族
98.4
98.8
南非88.7，俄罗斯8.7，美国1.0，加拿大0.4
稀土
75
81.3
中国43，独联体19，美国13，澳大利亚5.2，印度1.1
磷
71.7
82
摩洛哥和西撒哈拉49.2，南非12.5，美国10，约旦7.5，巴西2.8
金刚石
63.8
82.8
刚果25.9，博茨瓦纳22.4，澳大利亚15.5，南非12.1，俄罗斯6.9
石油
44.8
62.5
沙特阿拉伯24.8，伊拉克10.7，阿联酋9.3，科威特9.2，伊朗8.5
天然气
54.4
62.5
俄罗斯32.9，伊朗15.7，卡塔尔5.8，阿联酋4.1，沙特阿拉伯4.0
煤
52.6
67
美国25.1，俄罗斯15.9，中国11.6，印度7.6，德国6.8
铀
53.
70.3
澳大利亚25.0，哈萨克斯坦17.3，加拿大10.7，乌兹别克斯坦8.9，俄罗斯8.47
未能兼顾到俄当地的环保法律，结果企业的生产行为被强行终止，开采出来的矿石也运不回来。
事实上，境外矿业投资法律上的风险潜藏于从项目启动到经营过程的一切环节,这些风险包括：
宏观层面如东道国矿业和外商投资的政策法律。
微观层面如东道国招投标的设计，吸引外资进入的策略；当地执法机关对人流、物流控制的手段；股权出让公司审计报告的真实性；公司股份出让的真正原因、动机及其合法性；矿产使用许可证的有效期，许可证被收回或取消的实际状态；公司股东在其所有的股份上设定的负担；公司在企业之间的融资行为；公司可能未公开的补偿或赔偿第三人的协议；公司所有财产权属登记上的瑕疵等等。
如果对这些问题没有谨慎处理，都会给中国投资人带来法律上的负面后果甚至灭顶之灾。
一、海外矿业政策法律评述
通过对2003 年勘查投资大于10 万美元的917 家勘查公司的勘查预算的分析表明，勘查费用区域分布的现状如图1。
图1
2003 年世界主要国家或地区勘查费用( 合计21.9亿美元)
（一）、世界主要发达国家和发展中国家矿业开发特点
1、美国、日本、俄罗斯———资源消费大国
以美国、日本为代表的工业化程度高的发达国家，以及俄罗斯这个经济转轨型国家(也有称之为发展中国家)，他们的共同特征是矿产资源消耗大。这类国家不仅重视开发利用本国的矿产资源，而且着眼于全球的矿产资源，尤其是美国和日本。
2、加拿大、澳大利亚、南非———出口驱动型矿业大国
这类国家矿产资源丰富，矿产品产量大，出口量多，矿业在国民经济中占有重要地位。加拿大2001 年矿业产值544 亿美元，占国内生产总值的7.78 %。2001 年澳大利亚矿业产值约为400 亿美元，占国内生产总值的8.6 %。2001 年南非矿业产值78 亿美元，占国内生产总值的7.5 %。
3、巴西、智利、印度、哈萨克斯坦、蒙古———矿业开发潜力巨大的发展中国家或经济转轨国家
巴西、智利、秘鲁、印度等发展中国家和蒙古、哈萨克斯坦等经济转轨型国家矿产资源也比较丰富，尤其是前4 个国家，矿业生产在其国民经济发展中占有重要地位（见表2），但由于社会发展相对比较落后，其矿业开发的潜力还很大，是国际上矿业开发最具有吸引力的国家。
表2
六国矿业经济状况对比
国家
名称
主要矿种
年度
占国内生产
总值比例
巴西
铁矿、铝土矿、锰矿、宝石、铌钽、金、锡、高岭土
2002
8.3%
智利
铜、铌钽、金、锡、高岭土
3.14%(仅国家
铜业公司)
印度
铁矿、铜、铅锌、银、钼、锡
2001
2.6%
秘鲁
铁矿、铝土矿、煤炭、白云岩、石膏、灰岩、云母
2001
11.2%
哈萨克斯坦
石油、天然气、煤炭、铬铁矿、铁矿、铝土矿、铅锌
2001
9%
蒙古
萤石、铜、金
2001
11.7%
矿业开发的特点决定了国家的矿业政策法律价值取向。
（二）、世界主要发达国家和发展中国家矿业政策法律主要特点
1、以美国和日本等为代表的发达国家强调的是国内资源和环境的保护，全球资源的控制和开发，矿产资源的战略储备和资源的循环使用。
A、资源保护和合理利用越来越受到重视
B、严格的环境保护政策
C、着眼于全球的矿产资源
全球化的矿产资源政策是以美国为代表的发达国家现阶段矿产资源政策的一个重要特点。美国和英国的一些跨国公司控制着全球的资源市场。
D、资源的战略储备政策
E、资源的循环使用
2、以加拿大、澳大利亚和南非等为代表的矿业大国
它们是出口驱动型的国家，鼓励矿产品出口，取得最大的效益是其矿产资源政策的一个重要方面。为此，这些国家努力降低矿产品与金属产品的关税，以消除不利于矿业与国际市场接轨的关税障碍，利用现有贸易补偿及解决争端的机制来消除或修正妨碍贸易的不合理标准，扩大诸如北美自由贸易区，建立能够保护和刺激国际投资的多边贸易规则框架，达成关于避免双重征税保护外国投资的协定等。通过这些措施，力争实现更多的出口，以带动本国的经济发展。这些矿业大国现在已经普遍认识到矿业开发活动对人类健康和生态环境带来的影响，管理好矿山环境，协调好矿业开发与环境保护之间的关系，是矿业政策中的头等大事。为此，如加拿大、澳大利亚近年来出台了许多有关矿山环境管理的法律法规，采取了许多措施，降低矿业开发对生态环境的影响。
3、以巴西、智利、哈萨克斯坦和蒙古等为代表的发展中国家或经济转轨国家
它们目前面临最迫切的是，在矿产勘查和开发中吸引更多的外资和国内私人资本，以振兴本国矿业。为此，20 世纪90 年代以来，这些国家纷纷修改或调整了不适应新形势的矿业政策。
巴西政府主要采取了三项措施：矿业法调整、取消矿业项目中关于外资股权的限制，鼓励外资进入巴西矿业，鼓励个体采矿及推行矿业部门私有化。
秘鲁从20 世纪80 年代起，政府开始重新执行吸引外资发展矿业的政策。秘鲁政府颁布的新法律被认为是南美洲最令人鼓舞的法律，它保证能较快地获得矿权，明确矿权是一种可转让的财产权，矿权人有广泛自由安排投资的数额和时间，对是否投资可自主决定。秘鲁政府在矿业部门推行私有化。
印度政府于1993 年颁布新的矿业政策突出的几个方面是：
①原先只允许国营部门开发的铁矿、锰矿、铬铁矿、硫、金、金刚石、铜、铅锌、钼、钨、镍和铂族金属等13 种矿产向私营部门开放；
②鼓励外国资本投资印度的矿业公司；
③ 计划引进外国技术，外国公司可参与高价值和稀有矿产的勘探开发。
蒙古政府为了改善矿业投资环境，于1997 年对矿业法进行了重大调整，这些调整包括：
勘查许可证允许在指定地区进行各种类型的勘探工作，并授予探矿权人对其所发现的任何矿床的采矿权，许可证可作为持有者的财产进行转让，所有矿产的权利金从原来的12.5 %降至2.5 %；放宽采矿许可证的有效期和延长期。
新矿业法简化了审批程序，缩短了矿业权的审批时间，并规定对于勘探许可证申请的审批决定应当在10 日内作出，对于采矿许可证申请的审批决定应当在20 日内作出。
在修改的矿业法中，对所有国籍的投资人都给予平等的权利，允许外资获得100 %的所有权，而且不限制收益和红利汇出国外。
哈萨克斯坦自1993 年以来私有化进程明显加快，于1999 年出台了新的“地下资源法和地下资源利用法”，以取代1996 年颁布的“地下资源法和地下资源利用法”。新法主要包括三项修改：
①把授予地下资源使用权许可证和签订合同的双轨制改为以与哈萨克斯坦投资委员会签订合同为主的单轨制，即仅依据与哈萨克斯坦投资委员会签订的合同就可以进行矿产资源勘查和开发；
②对矿权转让加入详细的条款和指南；
③事先可不经哈萨克斯坦投资委员会同意便可以对矿权进行抵押，但需要在哈萨克斯坦投资委员会登记。
这些国家矿业政策的调整和外国投资法的修改，为其矿业的发展创造了良好的环境，并取得了积极的成果。
（三）、2007 年度全球矿业投资环境调查评价
2007年加拿大Fraser 研究所发布了第十个年度矿业公司关于世界主要国家或地区矿业投资环境评价的调查结果。调查显示了全球主要国家或地区吸引矿业投资的政策潜力和矿产潜力评估结果（见表3）。本年度评估对象选取了全球范围内的65个国家或地区（比上年度多一个），其中美国、加拿大和澳大利亚是以州、省或地区为单位进行评估的，共有33个单位。拉美、亚太和非洲地区各有9个国家，欧洲为5个国家。
1、政策潜力
“政策潜力指数”是Fraser研究所制定的一个综合指数，用以衡量政府政策对矿产勘探投资的影响，包括政治不确定性、政策解释、法规实施、环境控制、税收、土地占有制和劳工问题等。指数得分越高表示其政策对吸引矿产勘查投资越有利。根据各国（或地区）政府矿产勘查投资政策对其进行的排名，加拿大马尼托巴省此项指数得分最高，而津巴布韦得分最低。
加拿大艾伯塔省仍保持第2位，连续6个年度被评为矿业政策最佳的美国内华达州下降到第3位。其他位居前十名的国家或地区均为加拿大、澳大利亚和美国三国的州省，它们是美国的犹他州、澳大利亚的南澳州、加拿大的新不伦瑞克省、魁北克省、澳大利亚的昆士兰州和塔斯马尼亚州、加拿大的萨斯喀彻温省。加拿大仍然是最好的，保持了去年的5个位置。变化只是安大略省从第9位下降到19位，新不伦瑞克省从18位上升到第6位。澳大利亚则进步最快，有3个州进人了前10名，去年则1个没有。退步最大的是拉美国家，上一年度前20名中还有三个席位，本年度已经不见拉美国家的踪影。智利和墨西哥分别从上一年度的第4位和第6位下降到本年度的27位和28位。
美国、加拿大、澳大利亚是以州、省或地区为单位参加调查的，各地区之间有较大差别，但总体较好。拉美地区普遍出现倒退，上一年度的前10位中还有2个拉美国家，本年度前20位中已经不见拉美国家的踪影。中国排名54位，在本地区列第3位。排在中国后面的依次为：印度尼西亚、俄罗斯、哈萨克斯坦、巴布亚新几内亚、菲律宾、蒙古。
2、现行法规和土地限制条件下的矿产潜力
现行法规和土地限制条件下的矿产潜力指标能够比较全面地反映一个国家矿业投资环境。该项指标排名前十位的国家或地区是内华达州、魁北克省、西澳大利亚州、南澳大利亚州、昆士兰州、北方地区、安大略省、智利、艾伯塔、阿拉斯加，其中澳大利亚为进步最快的国家，上一年度在前10名中仅占一席，本年度占据了4席。被挤出前10位的均为发展中国家：蒙古、马里、加纳、墨西哥，其中蒙古降幅最大，由上一年度的第3位降到了本年度的第58位。
中国排名49位，与上一年度持平，在本地区列第4位。
3、矿产潜力
“矿产潜力”指数是指矿业公司根据对地质和矿产情况的认识评价一个区域矿产勘探投资吸引力的一个指数（请被调查者假设在该区域内不存在土地使用限制，不考虑政策影响）。换句话讲，单纯从矿产资源角度来评判其矿业投资的潜力。
本年度最具矿产潜力的前10个国家或地区依次是加拿大西北地区、巴西、阿拉斯加州、西澳大利亚州、安大略省、魁北克省、加拿大努纳武特地区、澳大利亚北部地区、美国内华达州、巴布亚新几内亚。
表3
2007 年度全球矿业投资环境调查评价表
排名
政策潜力排名
现行法规和土地限制条件下的矿产潜力排名
矿产潜力排名
1
加拿大马尼托巴省
美国内华达州
加拿大西北地区
2
加拿大艾伯塔省
加拿大魁北克省
巴西
3
美国内华达州
西澳大利亚州
美国阿拉斯加州
4
美国的犹他州
南澳大利亚州
西澳大利亚州
5
澳大利亚的南澳洲
澳大利亚的昆士兰州
加拿大安大略省
6
加拿大的新不伦瑞克省
北方地区
加拿大魁北克省
7
加拿大魁北克省
加拿大安大略省
加拿大努纳武特地区
8
澳大利亚的昆士兰州
智利
澳大利亚北部地区
9
澳大利亚塔斯马尼亚州
加拿大艾伯塔省
美国内华达州
10
加拿大的萨斯喀特温省
美国阿拉斯加州
巴布亚新几内亚
（四）我国周边国家矿业政策法律简述
根据地缘政治区与资源优势区相结合的原则，除非洲和南美洲外，周边国家是我们海外投资的重点区域。这里，单独对我国周边国家矿业政策法律作一简要评述。总体上说：
1、我国周边国家的矿业立法，目前大致有三种情况。
一是矿业法相对规范。大多数国家近年来重新制定或修改了矿业法。在这一过程中，这些国家充分考虑了国际矿业形势与矿业界的国际通则，并大多是在世界银行、联合国等国际机构的帮助下制定和修改的，基本上得到了国际矿业投资者的肯定。这些国家主要包括印度、菲律宾、蒙古、越南、老挝、吉尔吉斯斯坦等国。
二是为了有效吸引矿业投资，配合矿业法，实行了矿业标准工作合同制度。最具代表性的是印度尼西亚。该国的矿业标准工作合同，迄今为止已经执行了7代，目前正在启动第8代。这套制度稳定、透明、可预测性强，受到外国投资者的欢迎。许多国家采用了类似的合同制度，以弥补法律上的不足，如俄罗斯、缅甸、老挝等国。
三是从矿业法制的角度看，矿业投资环境比较好的国家有印度、印度尼西亚、菲律宾、哈萨克斯坦，前景看好的国家有越南、蒙古、俄罗斯、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、土库曼斯坦、缅甸、巴基斯坦、泰国。
2、法律修改或制定的特征
A、矿业管理权从中央政府逐步向地方政府下放
B、减少矿业权的审批环节，提高工作效率
C、减少对矿业权转让和抵押的限制
矿业权的转让和抵押是矿业界非常关注的一个问题，关系到项目的融资、公司战略的调整等方面。与世界其他地区相比，我国周边国家的矿业法中对矿业权的转让和抵押有许多限制，比如需要多项审批，或是仅限于几种特殊情况才给予批准，或是根本不允许转让和抵押。只有少数国家在矿权转让方面有所松动。
蒙古可能是目前周边国家中在矿业权转让和抵押管理方面最宽松的国家之一。蒙古新矿法规定，持证人可对矿产勘查许可证和采矿许可证进行部分或全部转让或抵押，但如果要使其具有法律效力必须在蒙古矿产资源局的地质和采矿登记办公室进行登记。
二、海外矿业投资区域（政策法律）的选择策略
(一)、原则
1、 地缘政治区与资源优势区相结合的原则
中国全球矿产资源战略应优先考虑重要的地缘政治与资源优势相重叠的地区。中国的陆地国土从东部沿海向西楔入欧亚大陆的内部纵深，国土四周分别与东北亚、中亚、南亚和东南亚地区相接，共有陆海邻国20多个，是世界上陆海邻国最多、周边安全环境最复杂的地区。从地缘政治角度考虑，东北亚、中亚、南亚和东南亚地区在中国的全球战略中具有至关重要的战略地位。从资源方面看，上述四个地区矿产资源极为丰富，特别是东北亚、中亚和东南亚地区，而且这些矿产与中国具有很强的互补性。因此，应本着优势互补、互惠互利的原则，共同发展包括资源利用在内的战略伙伴关系，积极推动区域经济一体化进程。
除了周边国家外，非洲地区多年来一直与中国保持着良好的政治关系。中国完全可以利用来之不易的中非政治关系基础，大力发展中非经贸关系，开发利用非洲大陆上丰富的矿产资源，并借此实现中非“双赢”。
南美洲是另一个可以保障中国资源稳定供应的现实地区。2004年11月胡锦涛总书记的南美之行，进一步强化了中国与南美洲部分国家和地区的经贸合作关系，对开发利用巴西、智利等南美矿业大国的矿产资源具有重要意义。
2、政府和企业“分行与协作”的原则
中国全球矿产资源战略应体现国家目标，同时应有使国家目标付诸实现的现实机制。政府和企业的“分行与协作”原则是实现中国全球矿产资源战略的现实机制。所谓政府与企业的“分行”原则，指的就是“政企分开”，政府和企业在全球矿产资源战略实施中发挥不同的职能。政府的职能是为企业到境外投资、开展跨国经营创造条件，为企业“走出去”指引方向，提供服务。突出体现在以下几方面：一是组织开展境外矿产资源前期地质调查工作，建立全球矿产资源信息系统，降低企业“走出去”开发利用境外矿产资源的风险。二是妥善处理国家宏观目标与企业微观目标的关系，使企业“走出去”既符合国家利益，又能取得自身的经济效益。三是完善政策，如建立促进企业“走出去”的综合协调机构，提出“走出去”的指导方针和政策；结合投融资体制改革和行政审批制度改革，大力改革境外投资管理体制；加大财政、税收、金融、外汇等政策支持力度。四是强化服务，切实转变政府职能，转变工作方式，提高服务水平。
企业或跨国公司是全球矿产资源战略的实施主体。发达国家的实践表明，全球矿产资源的优化配置实际上是通过跨国公司实现的。通过放宽对企业的反垄断限制，允许甚至促成企业并购和重组，扩大跨国公司的单个企业规模，加强跨国公司在国际市场上的影响力，就可以培育出实力超群的大型跨国矿业公司，从而逐步取得对世界资源的占有份额。由于资金、机制等问题，中国目前还没有实力超群的大型固体金属矿业公司，因此在控制和分配全球矿产资源上的地位微弱。在世界矿产资源短缺日益明显的形势下，政府显然还必须在培育大型矿业企业上下大功夫。
政府与企业的“协作”原则，是指政府要制定政策与规划，为企业提供优质服务；企业要善于执行这些规划，服务国家利益，同时实现自身的价值。政府服务做到何种程度，企业才能或才敢介入国际市场，以及企业如何协调好国家利益和自身利益的关系是二者协作的关键。
（二）战略部署和战略重点
1、在利用方式上，贸易与勘查、开发并举。
2、在矿种选择上，要以我国资源短缺的战略矿产和大宗支柱性矿产为重点，坚持补缺、补紧、补劣的原则。
3、在国家和地区选择上，要充分利用我国的政治优势和地缘优势。
要以矿产资源丰富的发展中国家，特别是我国周边和非洲国家为重点，争夺油气资源丰富的中东市场，兼顾拉丁美洲，渗透其它一些矿产资源丰富的国家。实现我国矿产资源供给在全球范围内的优化配置。
4、在运作机制上，坚持以市场为导向、以经济效益为中心，以企业为投资主体，实行多元化发展。
（三）、进入国际矿业市场的方式
1、慎重参与风险勘查市场。
我国在采取这种方式所面临的两个最大的难点是：
①风险太高。
②我国尚未培育起健全的勘查商业文化，风险资本市场发育不完全，同时，国家目前也没有像西方大国那样对海外风险勘查制定一致的、明确的支持和鼓励政策。
因此，采用风险勘查应遵循以下原则：
首先要遵循适度的原则，不要全线出击。
其次，我国利用这种方式的矿种最好限于黄金、金刚石等高盈利性的矿产。
再次，财政应适度支持一些。从国际经验看，基本上所有国家均对海外风险勘查有一定程度的财政、税收和金融支持并有较完善的法律法规保障。
2、积极购置采矿权。
相对于风险勘查而言，购置采矿权的风险和难度相对较小。我国在采取这种方式所面临的两个最大的难点是：
①缺资金，国际上的一些好的大型的采矿项目动辄数千万乃至数亿美元。
②缺人才和管理经验。
采用购置采矿权应遵循以下原则：
首先，可以先从相对小的项目搞起。
其次，选好项目。
利用这种方式的矿种最好限于石油、铁矿石、铜、锰矿石、钾盐、铬铁矿等我国的急缺矿产。
3、在贸易进口上优化矿产资源的品种。
首先，应扩大初级原矿或半加工矿产品的进口。
其次，尽可能地安排长期供货合同。
再次，进口来源要多样化。这也是建立安全的矿产资源供应体系的要求。
