第三节 国有建设用地供应
一、建设用地供地标准
（一）不同类别项目的供地政策
1.国家鼓励类项目：可以供地，甚至积极供地。
2.国家限制类项目
依据《限制供地项目目录》，限制供地。
（1）先报批，再履行：全国范围内统一规划布点、生产能力过剩需总量控制和涉及国防安全、重要国家利益的建设项目。
（2）严格监督管理和指导：大量损毁土地资源或以土壤为生产原料，需要低于国家规定地价出让、出租土地。
3.国家禁止类项目
依据《禁止供地项目目录》，禁止供地。
危害国家安全或者损害社会公共利益的，国家产业政策明令淘汰的生产方式、产品和工艺所涉及的，国家产业政策规定禁止投资的。
最后，不定期组织编制、发布和调整《限制供地项目目录》 《禁止供地项目目录》。
（二）供地的位置、时间和数量
根据土地利用总体规划、城市规划、村庄和集镇规划，决定供地的具体位置。
根据建设时间和土地供应年度计划，决定供地时间。
根据国家规定的具体建设用地定额指标，决定供地数量。
【关键词】规位、计时、数额
二、建设用地的使用方式和审批规定
（一）使用方式
根据《土地管理法》，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。但国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源交通水利等基础设施用地，以及法律、行政法规规定的其他用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得。
【总结】军关公基＋重扶→划拨
（二）用地审批
根据《土地管理法》，以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。
新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府。
1.建设单位使用国有土地的：
（1）向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请，经自然资源主管部门审查，报本级人民政府批准；
（2）应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；
（3）确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。
2.《土地管理法实施条例》……进一步优化了建设用地的审批流程。
（1）合并预审和选址意见书；
（2）减少审批层级
规定市县人民政府组织自然资源等部门拟定农用地转用方案，（直接，而非逐级）报有批准权的人民政府批准。
（3）对“一书四方案”进行合并调整，整合为农用地转用方案和征收土地申请，并明确农用地转用方案内容。
“一书四方案”——建设用地呈报书和农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案
三、建设用地使用权出让
（一）建设用地使用权出让的概念
建设用地使用权出让简称土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。
土地使用权出让金是指通过有偿有期限出让方式取得土地使用权的受让者，按照出让合同规定的期限，一次或分次提前支付的整个使用期间的地租。
【总结】出让：有偿有期限使用土地，土地使用权出让金：一次或分次提前支付的地租
（二）建设用地使用权出让方式
《民法典》第三百四十七条规定：“……工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让……“
《土地管理法实施条例》，建设用地使用权出让，除依法可以采取协议方式外，应当采取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式确定土地使用者。
【总结】工商游娱＋商品住宅→招拍挂
1.招标出让
有利于公平竞争，适用于需要优化土地布局、重大工程的较大地块的出让。
（1）投标人在投标截止时间前将标书投入标箱。
（2）出让人按照招标公告规定的时间、地点开标，邀请所有投标人参加。投标人少于3人的，出让人应当终止招标活动。
（3）评标小组评标。评标小组为5人以上的单数。评标小组应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对评标文件进行评审。
（4）确定中标人。对能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准，或者能够满足招标文件的实质性要求且价格最高的投标人，应当确定为中标人。
2.拍卖出让
有利于公平竞争，它适用于区位条件好，交通便利的繁华市区、土地利用上有较大灵活性的地块的出让。
（1）拍卖主持人首先叫底价，诸多竞拍者轮番报价，通常情况下，出最高价者取得土地使用权。
（2）竞买人不足3人，或者竞买人的最高应价未达到底价时，应当终止拍卖。
（3）主持人连续3次宣布同一应价或者报价而没有再应价或者报价的，主持人落槌表示拍卖成交。
3.挂牌出让
是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。
挂牌时间不少于10个工作日，挂牌期间，自然资源主管部门可以根据竞买人竞价情况调整增价幅度。
在挂牌期限内只有一个竞买人报价，且报价不低于底价，并符合其他条件的，挂牌成交；在挂牌期限内有两个或者两个以上的竞买人报价的，出价最高者为竞得人。
4.协议出让
以协议方式出让国有土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。低于最低价时国有土地使用权不得出让。
【本质】已然未走公开竞价方式，故存在底线
【即】协议出让金≥协议出让最低价
省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门应当拟定协议出让最低价，报同级人民政府批准后公布，由市、县人民政府自然资源主管部门实施。
【本质】协议出让最低价可视为行政价格
【估价】拟协议出让地块的价值？
市、县人民政府自然资源主管部门应当根据国家产业政策和拟出让地块的情况，按照《城镇土地估价规程》的规定，对拟出让地块的土地价格进行评估，经市、县人民政府自然资源主管部门集体决策，合理确定协议出让底价。
【本质】协议出让底价≥协议出让最低价。
协议出让底价确定后应当保密，任何单位和个人不得泄露。
【总结1】协议出让金≥协议出让底价≥协议出让最低价
【总结2】实际价格≥评估价格≥行政价格
对符合协议出让条件的，市、县人民政府自然资源主管部门会同有关部门，制定协议出让土地方案。
协议出让土地方案和底价经有批准权的人民政府批准后，市、县人民政府国自然资源主管部门应当与意向用地者就土地出让价格等进行充分协商，协商一致且议定的出让价格不低于出让底价的，方可达成协议。
市、县人民政府自然资源主管部门应当根据协议结果，与意向用地者签订《国有土地使用权出让合同》。
以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和有关部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。
【本质】协议出让适合非经营性用途项目
（三）建设用地使用权出让计划的拟定和批准权限
出让的每幅地块、面积、年限和其他条件，由市、县人民政府自然资源部门会同城市有关部门共同拟定，按照国务院的规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府自然资源部门实施。
（四）建设用地使用权出让年限
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定的出让最高年限：
1.居住用地70年；2.工业用地50年；3.教育、科技、文化卫生、体育用地50年；4.商业、旅游、娱乐用地40年；5.综合或其他用地50年。
出让土地使用权的最高年限不是唯一年限，具体出让项目的实际年限由国家根据产业特点和用地项目情况确定或与用地者商定。土地使用权出让的实际年限不得高于规定最高年限。
【总结】居住70、科教文卫体工综50、商游娱40
（五）建设用地使用权收回
1.依法经批准收回
（1）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；
（2）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
（3）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
（4）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
2.土地使用者不履行土地使用权出让合同而收回
（1）土地使用者未如期支付地价款
应在签约后，60日内支付完毕。
（2）土地使用者未按合同约定的期限和条件开发和利用土地
先纠正，视情节警告、罚款，直至无偿收回。
3.司法机关决定收回。
因土地使用者触犯国家法律，不能继续履行合同或司法机关决定没收其全部财产，收回土地使用权。
（六）建设用地使用权期届满续期
根据《民法典》，住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理。
非住宅建设用地使用权期限届满后的续期，依照法律规定办理——有（合同）约定的从其约定，没有约定或约定不明的，依据法律、法规处理。
（七）建设用地使用权终止
1.因土地灭失而终止
2.因土地使用者的抛弃而终止
四、建设用地使用权划拨
（一）建设用地使用权划拨的概念
1.划拨土地使用权包括土地使用者缴纳拆迁安置、补偿费用（如城市的存量土地或集体土地）和无偿取得（如国有的荒山、沙漠、滩涂等）两种形式。
2.除法律、法规另有规定外，划拨土地没有使用期限的限制，但未经许可不得进行转让、出租、抵押等经营活动。
3.取得划拨土地使用权，必须经有批准权的人民政府核准并按法定的程序办理手续。
4.在国家没有法律规定之前，在城市范围内的土地和城市范围以外的国有土地，除出让土地以外的土地，均按划拨土地进行管理。
（二）建设用地使用权划拨的范围
1.国家机关用地（国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关）；
2.军事用地；
3.城市基础设施用地（电热水气信、道桥涵、污水、绿化、环卫、消防、公交等）；
4.公益事业用地（文体、卫生、教育、福利事业等）；
5.国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地（煤炭、石油、天然气、电力等；铁、公、港、航等；水电、防洪、江河治理）。
【总结】军关公基+重扶→划拨
（三）建设用地使用权划拨的管理
1.划拨建设用地使用要求
（1）按用途使用
以划拨方式取得国有建设用地使用权的土地使用者，必须严格按照《国有建设用地划拨决定书》和《建设用地批准书》中规定的划拨土地面积、土地用途、土地使用条件等内容来使用土地，不得擅自变更。
（2）改变用途需依法批准
划拨国有建设用地使用权人需要改变批准的土地用途的，须报经市、县自然资源管理部门批准。
用途变更后，再核对《划拨用地目录》，依旧符合要求的，重新核发《决定书》即可；不符合要求了，补缴出让金、租金等土地有偿使用费，办理土地使用权出让、租赁等有偿用地手续。
2.划拨建设用地的转让
（1）报有批准权的人民政府审批准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金；
（2）可不办理出让手续，但转让方应将所获得的收益中的土地收益上缴国家。
3.划拨建设用地的出租
房产所有权人以营利为目的，将划拨土地使用权的地上建筑物出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。
4.划拨建设用地的抵押
划拨土地使用权抵押时，其抵押价值应当为划拨土地使用权下的市场价值。
因抵押划拨土地使用权造成土地使用权转移的，应办理土地出让手续并向国家缴纳地价款才能变更土地权属。
5.划拨建设用地的收回
国家无偿收回划拨土地使用权的原因：
①土地使用者因迁移、解散、撤销、破产或其他原因而停止使用土地的；
②国家为了公共利益需要和城市规划的要求收回土地使用权；
③各级司法部门没收其所有财产而收回土地使用权；
④土地使用者自动放弃土地使用权；
⑤未经原批准机关同意，连续2年未使用；
⑥不按批准用途使用土地；
⑦铁路、公路、机场、矿场等核准报废的土地。
上述①和②两种情况下，国家无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，应当依法给予补偿。
五、建设用地容积率管理
（一）容积率的概念
容积率是指一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值。
（二）容积率在建设用地供应中的作用
以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，有关主管部门应当依据控制性详细规划，提出容积率等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。
未确定容积率等规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。容积率等规划条件未纳入土地使用权出让合同的，土地使用权出让合同无效。
以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，建设单位应当向有关主管部门提出建设用地规划许可申请，由有关主管部门依据控制性详细规划核定建设用地容积率等控制性指标，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地。
【拓展】《国有建设用地划拨决定书》中就明确容积率
（三）容积率在建设项目行政管理中的作用
对同一建设项目，在给出规划条件、建设用地规划许可、建设工程规划许可、建设项目竣工规划核实过程中，有关主管部门给定的容积率均应符合控制性详细规划确定的容积率，且前后一致，并将各环节的审批结果公开，直至该项目竣工验收完成。未经核实或经核实不符合容积率要求的，建设单位不得组织竣工验收。
因建设单位或个人原因提出申请容积率调整而不能按期开工的项目，依据土地闲置处置有关规定执行。
（四）容积率的调整
国有土地使用权一经出让或划拨，任何建设单位或个人都不得擅自更改确定的容积率。
确需调整的，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序调整容积率。符合下列情形之一的，方可调整容积率：
1.因城乡规划修改造成地块开发条件变化的；
2.因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设需要导致已出让或划拨地块的大小及相关建设条件发生变化的；
3.国家和省、自治区、直辖市的有关政策发生变化的；
4.法律、法规规定的其他条件。
六、建设用地供应法律文书的主要内容
（一）国有土地有偿使用合同
1.合同的主要内容
包括：当事人的名称和住所；土地界址、面积等；建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间；土地用途；土地条件；土地使用期限；出让金等费用及其支付方式；开发投资强度；规划条件；配套；转让、出租、抵押条件；期限届满的处理；不可抗力的处理；违约责任；解决争议的方法。
合同附件主要内容有：宗地平面界址图；出让宗地竖向界限；市县政府规划管理部门确定的宗地规划条件等。
2.合同的履行
（1）超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为，或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
（2）用地单位改变土地利用条件及用途，必须取得出让方和市、县人民政府主管部门的同意，变更或重新签订出让合同并相应调整地价款。
3.合同的解除
（1）在签订出让合同后，受让人延期付款超过60日，经自然资源部门催交后仍不能支付出让价款的，自然资源部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。
（2）自然资源部门延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，由自然资源部门双倍返还定金，并退还已经支付出让价款的其余部分，受让人并可请求自然资源部门赔偿损失。
（二）建设用地批准书
以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由市、县自然资源主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同，并向建设单位颁发《建设用地批准书》。土地使用者缴纳土地有偿使用费后，依照规定办理土地（不动产）登记。
按照规定建设用地规划许可证、建设用地批准书合并，由自然资源主管部门统一核发新的建设用地规划许可证，不再单独核发建设用地批准书。
（三）国有土地划拨决定书
《国有土地划拨决定书》应当包括划拨土地面积、土地用途、土地使用条件（容积率）等内容。以划拨方式取得国有土地使用权的，建设单位向所在地的市、县自然资源主管部门提出建设用地规划许可申请，经有建设用地批准权的人民政府批准后，市、县自然资源主管部门向建设单位同步核发建设用地规划许可证、国有土地划拨决定书，依照规定办理土地（不动产）登记。
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