刍议治安管理处罚法中“紧急状态”的法律概念
贵州省麻江县森林公安局局长 王剑波
当前，部分行政执法机关在行政执法过程中，认为其行政法律、法规对行政违法对象作出的行政处罚不能有效达到惩戒，震慑违法行为的作用。在应对突发事件和易发多发行政违法上，包括公安机关和部分行政执法机关随意理解《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下称《治安管理处罚法》）第五十条第一款第（一）项紧急状态的规定，对一些特定时期内特定的行政违法行为按照“拒不执行人民政府在紧急状态下发布的决定和命令”的行为，对行政违法行为人应受的行政处罚之外，由公安机关适用《治安管理处罚法》给予行政拘留处罚（如突发公共卫生事件和重大动物疫情、森林防火等）。错误适用《治安管理处罚法》第五十条第一款第（一）项的规定，违法实施限制人身自由的行政处罚。
一、“紧急状态”是2004年《中华人民共和国宪法》（以下称宪法）修正案中，写入《宪法》，用以替代戒严，以使除严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，采取戒严措施恢复社会秩序外，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件可以紧急状态的情形依法采取非常措施，尽快恢复社会秩序。
2004年《宪法》修正案将戒严修改为紧急状态后，未对紧急状态单独立法，《中华人民共和国戒严法》（以下称《戒严法》）亦未废止，《戒严法》的立法依据既为《宪法》所规定的紧急状态，既可以理解为紧急状态包括但不仅限于戒严。紧急状态的立法和必要时采取进入紧急状态措施亦是现代世界上大多数国家的通行做法。
二、根据《宪法》关于紧急状态的立法规定，《中华人民共和国突发事件应对法》（以下称《突发事件应对法》）中，对进入紧急状态的前置条件和程序、权限也做出了明确规定。紧急状态即从狭义的戒严扩大为应对突发事件所采取的非常措施。
首先，除戒严外，进入紧急状态必须是发生突发事件。按照法律规定，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。其次，依照《突发事件应对法》的规定，发生突发事件进入紧急状态需要满足以下三个条件：（一）发生特别重大突发事件，（二）对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，（三）采取突发事件应对法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害。第三，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。
《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下称《反恐怖主义法》）对处置恐怖事件，需要进入紧急状态的决定机关和程序也做出明确规定。既然法律有明确规定，那么紧急状态作为专用法律措施，必须严格按照法律授权实施。关于戒严，这里不做赘述。
可见，并非发生动乱、暴乱、骚乱，发生突发事件或是恐怖事件就可以不经相应的法律程序实施戒严或者进入紧急状态。发生和处于上述情形的事件，实施戒严和进入紧急状态，必须经过现行法律规定的权限和程序来决定。
三，根据《宪法》第六十七条和第八十九条的规定，全国人大常委会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态，国务院有权依照法律规定决定省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态。决定进入紧急状态的国家机关的层级、权限和程序，也正说明适用紧急状态是非常严格的，防止紧急状态被滥用。各级地方人民政府和行政执法机关在行政执法或处置特定事件过程中，存在困难或是事态紧急均不属于法律上的紧急状态。按照现行法律，地方各级人民政府无权决定进入紧急状态，只能在有权决定进入紧急状态的机关依照法定程序宣布进入紧急状态后，发布决定、命令采取必要措施恢复社会秩序。按照现行法律规定，紧急状态应当只是《戒严法》规定的实行戒严，以及《突发事件应对法》，《反恐怖主义法》规定的进入紧急状态。
四、《治安管理处罚法》第五十条第一款第（一）项的立法目的，是2004年宪法修正案中用紧急状态替代戒严后，从《治安管理处罚法》上立法对《宪法》和其他法律所规定的紧急状态下，各级人民政府发布决定、命令所采取的用以迅速恢复正常社会秩序的措施的兜底保护。从客体上来说，就是人民政府在紧急状态（包括戒严）下，发布决定、命令。在非紧急状态或者其他事态紧急、严重下的行政执法和正常法律措施不在《治安管理处罚法》第五十条第一款第（一）项的立法保护之下。
五、紧急状态作为法律专业名词，不能被随意曲解和扩大适用范围。《宪法》是根本大法，《戒严法》、《突发事件应对法》、《反恐怖主义法》和《治安管理处罚法》的立法基础和依据为《宪法》，三部法律中关于紧急状态的立法依据源于《宪法》中关于紧急状态的规定，三部法律所规定的紧急状态即为《宪法》所规定的紧急状态。紧急状态作为法律规定的一种临时性的严重危急状态，其适用就应当符合现行的法律规定。《治安管理处罚法》第五十条第一款第（一）项所适用的紧急状态就应当是《宪法》和《戒严法》、《突发事件应对法》以及《反恐怖主义法》规定的紧急状态。在没有其它的法律规定之前，不应在法律规定之外随意扩大理解紧急状态的法律概念。
六、《治安管理处罚法》从法律位阶上，与其他法律处于同一法律位阶，法律效力不存在差异。其他法律、行政法规对行政违法行情形严重应当追究刑事责任有衔接性规定，《治安管理处罚法》第五十条第一款第（一）项不是作为与其他法律、法规的衔接。在立法时，其他法律、法规对行政违法行为需要设定什么样的行政处罚，已经考虑和体现了过罚相当。
按照《中华人民共和国立法法》的规定，法律可以设定限制人身自由的行政处罚，如果某种行政违法行为需要给予限制人身自由的处罚，那么该法律在立法时就已设定了限制人身自由的处罚。反之，法律没有规定该违法行为应当受限制人身自由的处罚，立法时就已考虑该行政违法行为的危害性不足以受限制人身自由的处罚。其他行政违法行为，在其应当受到的行政处罚之外，随意理解和滥用《治安管理处罚法》紧急状态的规定给予限制人身自由的处罚，破坏了各种法律之间的相互衔接和协调，违反了过罚相当的法律原则。
综上，《治安管理处罚法》第五十条第一款第（一）项所规定的紧急状态的情形，只能按照《宪法》和《戒严法》、《突发事件应对法》、《反恐怖主义法》规定的紧急状态理解执行，不应超出现行法律规定，随意理解、扩大紧急状态的适用，违反法律规定滥用限制人身自由的行政处罚，侵犯公民的人身权利。
依法治国，任重道远！（完）
作者简介
王剑波，男，37岁，中共党员，2005年毕业于贵州警官职业学院治安管理专业，同年参加公安工作，历任贵州省麻江县公安局派出所民警，刑侦大队中队长，派出所副所长、所长，经侦大队教导员，县森林公安局局长。
声明：本文为作者执法观点学术研讨，不代表平台观点。神州绿剑平台坚持百花齐放，欢迎各地、各单位、各位战友来稿探讨。
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