电信网络违法犯罪冻结资金返还法律问题分析

近些年来，电信网络违法犯罪多发，给人民群众财产造成巨大损失。我国各级国家机关和有关部门相继出台规定，以期遏制电信网络违法犯罪的猖獗势头。防范和打击此类犯罪最有效的途径是赶在犯罪分子转移被骗资金之前实施紧急止付、冻结涉案账户，从而切断犯罪团伙的资金流，使犯罪团伙无法转移被害人受骗资金，最终实现将冻结资金返还给被害人的目的。但是，银行对冻结资金划扣的法定事由及手续、程序等都需要新的法律制度和程序的支持。为此，2016年9月，中国银监会、公安部印发《电信网络新型违法犯罪案件冻结资金返还若干规定》（以下简称《返还规定》）；2016年12月，中国银监会办公厅、公安部办公厅印发《电信网络新型违法犯罪案件冻结资金返还若干规定实施细则》（以下简称《实施细则》），两个文件明确了公安机关、银行业金融机构返还电信网络违法犯罪冻结资金的工作原则、职责、返还条件、程序和方法等内容，为今后处理此类案件提供了法律依据。这两个文件既遵守了当前刑事诉讼法、公安机关办案规则、银行法等法律法规，又在内容上有诸多创新改革之处，所涉及的诸多法律问题值得进一步探讨。

一、两个文件的主要内容和特点

《返还规定》全文共17条，主要内容和特点具体如下：

（一）相关当事方的职责和义务

公安机关负责查清被害人的资金流向，及时通知被害人，并对权属明确的被害人财产作出资金返还决定，实施返还。【根据刑事诉讼法第117条、六部委《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》第19条、《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》第26条、《公安机关办理刑事案件程序规定》第231-238条等内容分析，公安机关无权直接对犯罪嫌疑人的存款、汇款进行划扣。《返还规定》赋予公安机关决定返还冻结资金的权力，不得不说是很大的突破。】银行业金融机构要依照有关法律、行政法规和《返还规定》，及时协助公安机关查清被害人的资金流向，将所涉资金返还至公安机关指定的被害人账户。在办理资金返还过程中对当事人合法权益造成损失的，依法承担法律责任。

银行业监督管理机构负责督促、检查辖区内银行业金融机构协助查询、冻结、返还工作，并就执行中的问题与公安机关进行协调。

被害人在办理被骗资金返还过程中，应当提供真实有效的信息，配合公安机关和银行金融机构开展相应工作，对返还错误的款项应及时退回，故意伪造证据材料或者拒不退回的，承担法律责任。

（二）冻结资金返还具体程序

（1）被害人向冻结公安机关或者受理案件地公安机关提出请求，填写申请表。

（2）公安机关对被害人申请进行审核，由设区的市一级公安机关批准决定返还。

（3）2名以上公安机关办案人员前往冻结银行办理返还工作。

（4）银行业金融机构对办案人员所持文件的完备性进行审核。

（5）银行业金融机构应现场办理返还；现场无法办完的应当在3个工作日内办理完毕。

（6）冻结涉案资金应返还至被害人原汇出银行账户，或其提供的其他银行账户。

（三）冻结资金返还原则

1.依法溯源

依据刑法、刑事诉讼法、银行业监督管理法、商业银行法等法律规定，溯源是以被冻结账户为追查起点，追查其上一级账户，并依次溯源，直至追查到某一账户内的资金可以明确追溯被害人资金。实际上，依法溯源就是要查清楚被骗资金流向。

2.及时

当电信网络违法犯罪发生后，如果依据普通刑事诉讼程序追回被骗资金的话，即使资金被公安机关成功止付并冻结，但是需要等到犯罪嫌疑人到案，法院查清犯罪事实后作出判决，银行凭生效判决等法律文书进行资金划付，整个过程非常漫长。而根据《返还规定》，银行业金融机构要依照有关法律、行政法规和规定，及时协助公安机关实施涉案冻结资金返还工作。能够现场办理完毕的，应当现场办理；现场无法办理完毕的，应当在3个工作日内办理完毕。

3.便民

便民主要体现在三个方面：一是根据《返还规定》，银行无须找到被冻结账户的开户人，就可以将冻结资金依法划扣给被害人。依据原来的法律，对冻结的资金需开户人亲自持身份证件到开户行才能办理解冻划拨，一旦银行找不到冻结账户开户人，则难以划扣冻结资金。二是从返还程序看，只要公安机关办案人员出具符合规定的法律文书，银行业金融机构将当场或者在3个工作日内将冻结资金返还给被害人账户，公安机关不经手、临时管理被冻结资金。三是冻结资金返还时，办案机关只要求被害人提供“真实有效的信息”，即被害人本人有效的身份证件、接受资金返还银行卡（卡状态为正常）原件及复印件。这些信息仅限于被害人的一般身份信息，至于冻结资金是否确属被害人合法财产、权属明确无争议的查明责任由办案机关承担。毕竟在现代金融技术条件下，办案机关更容易查证被害人的账户身份信息，银行电子信息系统可清晰记载资金流向及第三方支付结算账户交易记录，且银行记录具有不可更改的特点，这些足以证明资金权属。这大大减轻了被害人的举证负担，实现真实的便民。

4.公正

在冻结账户内有多笔汇（存）款记录，按照时间戳记载无法直接溯源被害人的，冻结资金可能存在不足返还的情况下，如果先发还给部分被害人，其他被害人就得不到应有的赔偿，也会导致处理不公。《返还规定》制定了非常详细的按比例返还计算公式，必须经过公告程序，最大限度地保障每个被害人和利害关系人的合法权益。

（四）冻结资金返还条件

《返还规定》第6条第3款规定，冻结机关对被害人申请进行审核，查明冻结资金确属被害人合法财产，权属明确无争议的，才启动冻结资金返还工作。对其可以从以下几个角度理解：

（1）权属明确无争议应当包括电信网络违法犯罪事实清楚这一基本条件。鉴于电信网络违法犯罪冻结资金返还以及时、便捷为原则，此类案件需要快速反应，紧急止付、快速冻结，公安机关不可能花费较多时间对犯罪事实进行查证，但是，这并不意味着冻结资金返还不需要违法犯罪事实属实这一条件，权属无争议应当包括电信网络违法犯罪事实清楚这一基本条件。从电信网络违法犯罪发生规律看，此类案件大都事实清楚、性质确定、法律关系清晰。公安机关非常容易借助银行电子系统认定电信网络违法犯罪发生的事实，有证据认定资金流向并采取紧急查控措施。

（2）电信网络违法犯罪资金冻结和返还权属明确应当是指没有善意第三人主张权利。我国法律对当事人诉讼权利的保障与救济还是比较充分的，但是，对于善意第三人、利害关系人等案外人相关权利的保障还不够，救济机制更是缺乏。最高人民法院有关司法解释虽有类似规定，但由于利害关系人在刑事诉讼中不属于当事人，司法解释也没有规定具体的程序，导致利害关系人的财产权益难以得到保障。一旦善意第三人等案外人与涉案财物处理存在利害关系，公安机关应当告知其相关诉讼权利，其有权参与到返还程序中，发表意见，并可以对处理结果进行申诉。显然，善意第三人主张权利的，就说明冻结资金权属存在争议，不适合由公安机关决定资金返还，司法机关就有必要介入（下文将详细阐释）。

（3）在理解冻结资金返还条件时应当注意的一个问题是涉案款额不需要作为证据在法庭出示。毕竟刑事诉讼的首要任务是保证准确、及时地查明犯罪事实，正确运用法律，惩罚犯罪分子，虽然保护被害人的财产权也是其任务之一。因此，如果冻结资金返还影响到后续犯罪嫌疑人刑事责任的追究，必须作为证据在法庭出示的涉案款额，应当在法院审结后返还。

（五）返还的方法

（1）冻结账户内仅有单笔汇（存）款记录，可直接溯源被害人的，直接返还被害人。

（2）冻结账户内有多笔汇（存）款记录，按照时间戳记载可以直接溯源被害人的，直接返还被害人。

（3）冻结账户内有多笔汇（存）款记录，按照时间戳记载无法直接溯源被害人的，按照被害人被骗（盗）金额占冻结在案资金总额的比例返还。

按照比例返还的，公安机关应当发出公告，公告期为30日，公告期内被害人、其他利害关系人可就返还冻结提出异议，公安机关依法进行审核。

冻结账户返还后剩余资金在原冻结期内继续冻结；公安机关根据办案需要可以在冻结期满前依法办理续冻手续。如查清新的被害人，公安机关可以按照本规定启动新的返还程序。

被害人以现金通过自动柜员机或者柜台存入涉案账户内，涉案账户交易明细账中的存款记录与被害人笔录核对相符的，予以返还。

二、电信网络违法犯罪冻结资金返还措施的法律性质

（一）与刑事没收特别程序的联系和区别

1.二者的联系

从两个文件规定看，电信网络违法犯罪冻结资金返还是在公安机关立案或者受理之后，会同银行部门针对违法犯罪所得的追缴措施，决定冻结资金返还的主体是公安机关，银行业金融机构是协助执行部门，检察机关和法院不参与返还程序。冻结资金返还是在法院确认犯罪嫌疑人刑事责任之前采取的追缴违法所得的措施。因此，从广义上看，电信网络违法犯罪冻结资金返还也是一种未经定罪的没收，与我国刑事诉讼法规定的犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序有相同之处。

另外，电信网络违法犯罪冻结资金返还程序是我国特别刑事没收的组成部分。这一点也可以从最高人民法院、最高人民检察院《关于适用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得没收程序若干问题的规定》看出，该司法解释第1条明确将电信诈骗、网络诈骗犯罪案件认定为刑事诉讼法第280条第1款规定的“犯罪案件”。这主要是充分考虑了此类案件的实践窘况：很多犯罪嫌疑人在境外实施犯罪行为，难以抓捕回国，无法通过普通刑事诉讼程序向被害人返还其被骗资金。因此，最新司法解释将这两类案件列入刑事没收特别程序适用案件范围。据此，就电信诈骗、网络诈骗犯罪案件而言，如果犯罪嫌疑人、被告人出现该司法解释第3条、第4条情形之一的，人民检察院可以向人民法院申请没收其违法所得及其他涉案财产。

2.二者的区别

首先，电信网络违法犯罪冻结资金返还程序更加简化、便捷，不需要刑事特别没收程序要求的“在通缉一年后不能到案”这一条件，相反，根据《实施细则》第8条规定，案件受理机关应当口头或者书面告知被害人，资金返还工作一般在立案3个月后启动。同时，检察机关和法院并不参与冻结资金返还，决定冻结资金返还的唯一主体是公安机关，银行业金融机构只是协助工作。从程序的简化和便捷角度看，该程序不啻为犯罪嫌疑人逃匿、死亡违法所得没收特别程序的简化版。

其次，从我国刑事没收特别程序设立的背景和目的看，没收程序的启动具有一定的“迫不得已”的被动性，即只有在犯罪嫌疑人、被告人经过法定期限客观上不能归案或者不具有归案可能性时才能启动，如果犯罪嫌疑人在案且案件在审理中，就不会启动特别没收程序，应当通过普通刑事诉讼程序确认违法所得的归属问题。

而且，从刑事诉讼法和司法解释看，在特别没收审理过程中，在逃的犯罪嫌疑人、被告人自动投案或者被抓获的，人民法院应当终止审理。而电信网络违法犯罪冻结资金返还首先考虑的问题是如何保护被害人的合法权利，在实践中往往是接警即快速启动追赃程序，犯罪嫌疑人、被告人是否能够归案不是冻结资金返还的一个必要条件。冻结资金返还是严厉打击电信网络违法犯罪特殊背景下而适用的特殊法律措施，显示执法机关更积极主动、及时追缴违法所得的一种态度和决心。

最后，与刑事没收特别程序相比，电信网络违法犯罪冻结资金返还之后，公安机关会继续侦查案件、缉捕犯罪嫌疑人，一般情形下会存在后续刑事责任的刑事判决；从最新司法解释看，我国刑事没收特别程序具有独立于普通刑事诉讼程序的特点，一旦特别没收程序完结，逃匿的犯罪嫌疑人、被告人有可能因无法归案而不能启动刑事审判程序。

（二）与美国行政没收进行比较

电信网络违法犯罪冻结资金返还与美国法律中的行政没收有相似之处。在美国民事没收程序中，行政没收是指特定执法机关如联邦调查局、毒品执法机关等在侦查特定犯罪过程中，发现可没收财物后，通过扣押财物与特定期限的没收公告，如果无人提出异议，执法机关就作出没收这些涉案财物的宣告，该宣告具有司法命令的法律效力。在美国，鉴于行政没收的简捷和高效，其适用范围非常广泛，只有

利害关系人在公告期内提出异议的才由检察机关向法院提请民事没收程序，而在美国行政没收实践中，有近80％的行政没收无人提出异议。因此，行政没收事实上已经成为民事没收的前置程序。

从没收主体看，电信网络违法犯罪冻结资金返还和美国行政没收都是行政执法主体在侦查犯罪案件过程中采取及时、简捷的方式追缴犯罪所得的措施，都没有法官的参与，不是司法程序，都属于广义上的未经定罪的没收。但是，二者的区别还是非常明显的：

首先，我国电信网络违法犯罪冻结资金返还以侦查机关立案（受理）为前提，针对立案或者受理的涉案财物开展追缴程序；而行政没收虽也发生在侦查特定犯罪过程中，但是只要是执法机关发现任何有合理理由应予以没收的财物，均可以启动行政没收，而不限于来源于正在侦查的犯罪或者与其有联系的财物。

其次，公告程序是美国行政没收的必经环节，此举有利于对利害关系人合法权益的保护；而我国电信网络违法犯罪冻结资金返还程序中只有按比例返还的，公安机关才发出公告。行政没收公告期间，一旦有人提出异议，检察机关将向法院启动民事没收程序；冻结资金返还程序公告期间有人提出异议的，仍然由公安机关加以审核，是否返还、返还比例等问题由公安机关决定。

最后，两者没收范围对象不同。美国行政没收针对的对象包括：（1）价值为50万美元以上的财产；（2）禁止进出口的物品；（3）运输、移动、储存毒品而使用的交通工具；（4）违反现金交易申报制度的金钱。而我国冻结资金返还的对象仅限于特定电信网络违法犯罪案件，对象仅限于冻结账户上的款额。

综上所述，我国电信网络违法犯罪冻结资金返还程序适用案件范围特定，仅限于电信网络违法犯罪：冻结和返还的对象也是特定的，即诈骗账户上的资金；缺乏美国行政没收中的公告等程序。因此，电信网络违法犯罪冻结资金返还措施并不能视为刑事诉讼法特别没收的前置程序。

三、存在若干问题与改进

（一）两个文件对提出异议的处理是否恰当

根据《返还规定》第8条规定，冻结账户内有多笔汇（存）款记录，按照时间戳记载无法直接溯源被害人的，按照被害人被骗（盗）金额占冻结在案资金总额的比例返还。按比例返还的，公安机关应当发出公告，公告期为30日，公告期间内被害人、其他利害关系人可就返还冻结提出异议，公安机关依法进行审核。根据《实施细则》第17条规定，提出异议的人应当提供相关证明材料，由公安机关决定审核异议是否成立，并确定最终的返还比例。对两个文件所提出异议的处理措施存在。

以下疑问：

（1）由公安机关单方全权处理异议审核是否合适？从两个文件内容分析，公安机关在电信网络违法犯罪冻结资金返还程序中权力非常大，《返还规定》和《实施细则》均没有就如何有效监督公安机关依法行使冻结资金返还的权力进行明确规定。有时候，电信网络违法犯罪冻结资金数额巨大，而且冻结资金有可能是犯罪嫌疑人案外财产或者利害关系人的合法财产，仅仅由办案机关单独一方全权审核、处理异议事项，缺乏一个客观、公正的第三方参与到程序中来，使得人们怀疑冻结资金返还结果的公正性。

（2）如何保障其他被害人、利害关系人合法权益。两个文件没有规定提出异议的被害人、其他利害关系人有权参与办案机关审核工作中，只是被动等待通知异议是否成立。从现代程序公正基本要求来讲，受程序结果影响的人应当有权参与到程序中，他们有权就提供的证据材料进行申辩。《返还规定》则完全否定了被害人、其他利害关系人参与异议审核程序的权利，这存在疑问。

（3）《返还规定》第14条明确了公安机关返还错误的要承担法律责任，最有可能出现返还错误的情形恰恰是按比例返还方式中，一旦返还错误公安机关应当承担何种法律责任？被害人、其他利害关系人可否请求赔偿？是行政赔偿还是刑事赔偿？这都成为问题。

基于上述分析，要消除按比例返还过程中的上述顾虑或者不足，我们可以借鉴美国行政没收转化为民事没收的实践经验，一旦有人提出异议，司法机关应当参与到冻结资金返还异议的程序中，即当出现《返还规定》第8条第3款规定的情形时，公安机关应当将冻结资金返还程序转化为刑事没收特别程序，由相应的人民检察院向人民法院申请启动特别没收程序，由法院组成合议庭审理，被害人、其他利害关系人参与庭审，法庭依法作出裁定返还比例问题。这样处理能有效实现冻结资金返还程序与刑事特别没收程序的衔接，保证整个返还程序的客观公正，符合程序公正基本要素。而且，一旦出现返还错误，利害关系人就可以启动国家赔偿程序。

（二）如何更好地处理冻结资金返还程序与刑事没收特别程序之间的衔接问题

除了在提出异议、按比例返还时冻结资金返还程序应当转化为刑事没收特别程序外，从两个文件的内容分析，如果出现了下列情形，也应当停止冻结资金返还程序，通过转化为刑事没收特别程序，以确保审前将被骗（盗）资金返还到被害人手中。

（1）如果被骗（盗）资金已经被用于购置或者消费，如购置了不动产或者股票、债券等，这需要充分考虑财产效用的发挥和财产利害关系人的合法权益，被骗（盗）资金权属就会复杂化。此时，应当启动刑事没收特别程序，以利于更客观、公正地处理此类案件。

（2）如果被告人已将诈骗财物用于清偿债务或者转让给第三人，这涉及第三人是否为善意取得的认定，利害关系人有必要参与到返还程序中来。因此，此类案件也应当转化为刑事没收特别程序。

（3）返还给被害人之后的账户余额，确因客观原因无法查实全部被害人，但有证据证明该账户系用于电信网络诈骗犯罪，且被告人无法说明款项合法来源的，也应当启动刑事没收特别程序予以追缴。

（4）如果电信网络违法犯罪已经由外国立案侦查，《返还规定》并不适用。此时，公安机关应当制作没收违法所得意见书，连同相关证据材料一并移送同级人民检察院，依法启动刑事没收特别程序，根据法院的裁定追缴境内涉案资金。同时，向立案国家提出刑事司法协助，请求其返还在境外被追缴的涉案资金。

（三）在公告期间内被害人、其他利害关系人应提供哪些相关证明材料

根据《实施细则》第17条第2款规定，公告期间内被害人、其他利害关系人可就返还被冻结资金提出异议并提供相关证明材料，公安机关应当予以受理，制作书面记录并出具回执。《实施细则》没有进一步明确应提供证明材料的范围，也没有明确公安机关材料审核并作出决定的标准。从电信网络违法犯罪司法实践看，被害人、其他利害关系人应当提供证明其可以对涉案账户内的资金主张权利的证据材料。被害人提供的证据材料主要是报案有关信息，包括本人身份信息、账号、转账时间、转出现金的账号及开户行、涉案账号（尽可能详尽的信息）、汇款凭证或电子凭证截图等。其他利害关系人有可能是犯罪嫌疑人、被告人近亲属、善意第三人，他们提供的证据材料包括两种情形，一是需要证明涉案账户的资金部分包括了本人合法财产，不应当作为违法所得被返还；二是提供与犯罪嫌疑人、被告人关系的证明材料。

（图片与内容无关）

原文载《反腐败追逃追赃合作的立法与实践》，中国公安大学出版社，2021年8月第一版，王君祥，河南科技大学法学院教授，法学博士，G20反腐败追逃追赃研究中心兼职研究员。P23-30。

整理：江苏省苏州市公安局法制支队（直属分局）“不念，不往”“诗心竹梦”。

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