指定居所监视居住：决定主体、适用条件及执行与监督中的突出问题

监视居住是刑事诉讼中的强制措施之一，根据执行方式的不同，又分为住处执行监视居住和指定居所监视居住。其中在住处执行的监视居住虽然在法律上的义务较多，但实践中因监督力量有限，而与取保候审基本无异；唯指定居所监视居住作为一种对人身自由限制程度较高的强制措施，在实践中因出现种种问题而饱受诟病。

 

一、指定居所监视居住决定主体的问题

 

《刑事诉讼法》第74条第一款规定，人民法院、人民检察院和公安机关对符合逮捕条件并具有法定五种情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以监视居住。换言之，除人民法院、人民检察院之外，公安机关亦可自行决定对犯罪嫌疑人指定居所监视居住。但需要注意的是，除《刑事诉讼法》第74条第二款规定情形之外，监视居住因其对公民人身自由限制程度较高（尤其是指定居所监视居住在实践中除羁押场所不在看守所之外，几与刑事拘留或者逮捕羁押无异），故该强制措施的适用需要满足“符合逮捕条件”这一前提。

 

虽然按照当下刑事诉讼的权力配置，公安机关享有报请逮捕的权力，但最终享有批准或者决定逮捕权限的机关仍然是人民检察院和人民法院，即司法机关。因此，无需经过人民检察院审查而由公安机关自行认定犯罪嫌疑人“符合逮捕条件”，从而对犯罪嫌疑人采取可以长达六个月之久的限制人身自由措施，其正当性存在可以商榷的余地。

 

我们认为，鉴于指定居所监视居住对公民人身自由限制程度较高，适用期限较长，且在具体执行过程中问题较为突出，尤其是《刑事诉讼法》第74条第一款明确了“符合逮捕条件”的适用前提，该种强制措施的决定权应收归人民法院和人民检察院，而不应由公安机关自行决定。

 

二、对检察机关不批准逮捕的犯罪嫌疑人能否适用监视居住的问题

 

《刑事诉讼法》第74条规定了两种监视居住的适用情形，该条第一款规定的是一般情形，即对于符合逮捕条件但因具有法定情形的犯罪嫌疑人、被告人，可以降格适用监视居住措施（以下简称“降格型监视居住”）；该条第二款规定的是特殊情形，即对于符合取保候审条件，但既不能提供保证人，也不缴纳保证金的犯罪嫌疑人、被告人，可以升格适用监视居住措施（以下简称“升格型监视居住”）。

 

与此同时，《刑事诉讼法》第91条第三款、《公安机关办理刑事案件程序规定》第109条第二款又规定，对人民检察院决定不批准逮捕的犯罪嫌疑人，需要继续侦查，并且符合监视居住条件的，可以监视居住。鉴于《刑事诉讼法》第74条第二款、《公安机关办理刑事案件程序规定》第109条第三款已经对“升格型监视居住”作出明确规定，故上述规定显然只能是“降格型监视居住”。再具体而言，则只能对应《人民检察院刑事诉讼规则》第140条规定的犯罪嫌疑人虽符合逮捕条件，但因所涉罪行较轻，且没有其他重大犯罪嫌疑，并具有该条所规定法定情形之一的，可以不逮捕的类型。《人民检察院刑事诉讼规则》第141条也明确规定了，对于根据上述条款不批准逮捕的犯罪嫌疑人，人民检察院作出不批准逮捕的同时，可以建议公安机关对犯罪嫌疑人采取监视居住的措施。

 

但实践中，由于规定相对较为笼统，部分公安机关不区分检察机关不批准逮捕的案件类型，根据办案需要滥用监视居住措施者有之。我们认为，对于检察机关以犯罪嫌疑人犯罪情节轻微、无社会危险性作出的罪轻不逮捕，公安机关可以适用监视居住；但对于检察机关以犯罪嫌疑人不符合逮捕条件或者犯罪嫌疑人具有《刑事诉讼法》第16条规定不予追究刑事责任情形，而根据《人民检察院刑事诉讼规则》第139条规定不批准逮捕的，因该犯罪嫌疑人不具备“符合逮捕条件”的前提，公安机关无权再对其适用监视居住措施。

 

三、指定居所监视居住的执行与监督问题

 

犯罪嫌疑人被决定指定居所监视居住往往是辩护律师最不愿意见到的，实践中也往往是特殊案件——如涉黑涉恶案件——才会大面积适用指定居所监视居住措施。因此，虽然理论上从限制人身自由的强度上而言，监视居住是介于取保候审和拘留或者逮捕之间的强制措施，但当事人和辩护律师往往更愿意被羁押在看守所，而不愿意被指定居所监视居住。其原因在于，指定居所监视居住在实践中存在如下突出问题：

 

首先，《刑事诉讼法》第75条第一款规定，指定居所监视居住的执行不得在羁押场所、专门的办案场所执行。但实践中，指定居所监视居住的执行地点虽然不是看守所或者侦查机关的办案中心，但多为公安机关专门选择的固定处所，仍然具有“准办案场所”的性质。对于这一问题，人大机关、检察机关以及上级公安机关应当加强监督，切实保证公安机关在执行指定居所监视居住的地点选择上不打“擦边球”，防止“专门办案场所”之外的“专门办案场所”出现，否则将会使得《刑事诉讼法》第75条第一款的上述规定收到适得其反的后果。

 

其次，《刑事诉讼法》第75条第四款规定，人民检察院对指定居所监视居住的决定和执行是否合法实行监督。但不同于人民检察院在羁押场所有专门的派出检察室，公安机关执行指定居所监视居住的处所由于并非“专门的办案场所”，故除非检察机关机关提前介入，否则其监督能力、条件及渠道均无从保障。对于这一问题，我们认为应在司法理念上树立起指定居所监视居住对人身自由限制程度较高的认识，在监视居住决定权尚未收归司法机关之前，至少应尝试建立指定居所监视居住备案制，即公安机关决定对犯罪嫌疑人指定居所监视居住的，应向同级检察机关备案，以便于检察机关对指定居所监视居住决定和执行的法律监督。

 

最后，律师最关心的会见权问题同样也面临挑战。根据《刑事诉讼法》第39条规定，辩护律师可以会见被监视居住的犯罪嫌疑人、被告人，除危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪外，在侦查机关辩护律师会见被监视居住的犯罪嫌疑人的，不需要经过侦查机关许可。但现实情况是，犯罪嫌疑人被指定居所监视居住的案件，往往是当地有较大影响的案件或者所谓的“专案”，会见问题由专案组或其指定的民警具体负责。在该种机制之下，辩护律师前往会见，必须向专案组或其指定民警提交会见手续，且一旦相关民警不在办案单位，辩护律师即无法及时会见，且实践中辩护律师要求会见指定居所监视居住的犯罪嫌疑人受阻情况亦不罕见。对于这一问题，应当确立办案部门之外的其他部门（例如公安机关的法制部门）负责辩护律师会见事宜的制度，在侦查机关内部明晰权责，相互监督制衡以确保法律正确实施。