城市轨道交通，是指采用专用轨道导向运行的城市公共客运交通系统，主要包括地铁、轻轨、单轨、磁悬浮、自动导向轻轨等系统。根据财政部政府和社会资本合作中心发布的“全国PPP综合信息平台项目库第四期季报”的内容显示，截止到2016年9月底，归属于市政工程领域的轨道交通PPP项目总投资额约1.24万亿，约占市政工程总投资额的36.3%，同时财政部第一批、第二批PPP示范项目的实施情况反映，轨道交通PPP示范项目落地率较低。综合考虑轨道交通PPP项目的投资额、实施情况等因素，轨道交通PPP项目具有投资规模大、复杂程度高、实施周期长等特点。
为规范轨道交通PPP项目实践操作，本文计划以具体轨道交通PPP项目案例为切入点，结合轨道交通PPP项目政策，分析轨道交通PPP项目操作模式和轨道交通PPP项目法律问题。轨道交通PPP项目中的主要类型是城市地铁，因此本文在阐述、分析轨道PPP项目实践操作过程中，主要以城市地铁作为阐述对象。
一、轨道交通PPP项目案例简介
北京地铁16号线PPP项目，是北京市交通委员会作为项目实施机构，以政府发起方式发起实施的PPP项目，北京地铁16号线服务于海淀山后、三里河行政中心区、丰台火车站、丽泽商务区、丰台科技园区等重要城市功能区。项目采用8节A型车编组，是北京首条全线采用A型车8节编组的线路。
项目计划总投资约495亿元，根据《北京市发展和改革委员会关于北京市地铁16号线工程（苏州街~宛平城段）可行性研究报告的批复》（京发改[2013] 2360号），北京地铁16号线全长约50km，分为南、北两段，南段由宛平至苏州街，全长26.1km，总投资约273亿元；北段由苏州街至北安河（原海淀后山线），长约24km，投资估算222亿元。
按照北京市人民政府批准的《北京地铁十六号线（含海淀山后线）引入社会投资项目实施方案》，北京地铁16号线引入社会投资实施方案分为特许经营和股权融资两个部分，其中特许经营部分拟通过PPP模式引入社会投资150亿元，股权融资部分拟采用类优先股的模式引入股权投资120亿元，共计引入社会资本270亿元。
北京地铁16号线仍采用北京地铁4号线、14号线的模式，将项目分为A、B两部分，其中A部分包括北京地铁16号线洞体、车站等土建工程，投资额约345亿元，约占项目总投资的70%，A部分由北京市基础设施投资有限公司主导实施，通过股权融资模式引入中再资产管理股份有限公司，二者共同组建北京地铁十六号线投资有限责任公司，负责A部分的投资建设，A部分建成后，通过租赁方式交社会资本使用。B部分包括北京地铁16号线的车辆、信号等设备资产，投资额约150亿元，约占项目总投资的30%。A部分由政府方负责主导实施，B部分由社会资本方负责主导实施。项目总体上采用BOT模式进行运作，北京市交通委代表北京市人民政府与北京京港地铁有限公司签署《北京地铁十六号线项目特许协议》，获得北京地铁16号线30年经营权。北京京港地铁有限公司出资组建北京京港十六号线地铁有限公司，负责B部分的投资建设和北京地铁16号线的整体（除洞体外）运营维护。特许经营期内，北京京港地铁有限公司通过客运票款收入、授权范围内的非票务业务经营收入、政府可行性缺口补贴等3种方式实现投资回报并获得合理投资收益。
北京地铁16号线的具体交易结构如下图所示：
二、轨道交通PPP项目政策解析
轨道交通PPP项目政策，主要是指国务院、财政部以及国家发展改革委制定的PPP模式政策规范体系，主要目的是为轨道交通PPP项目提供指引，规范规范轨道交通PPP项目实践操作。目前国务院、财政部和国家发展改革委等部委未针对轨道交通PPP模式出台政策规范，因此本文主要介绍PPP模式政策规范中与轨道交通PPP项目相关的内容。
《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发[2003]81号）是早期指导、规范我国城市轨道交通实施、运作的基本规范。通知明确设置了发展城市轨道交通的基本条件，设定轨道交通项目建设规划的编制、审批，要求严格限制项目审批程序。原则上要求城市轨道交通项目的资本金必须达到总投资的40%以上，同时要求进一步开发城市轨道交通市场，实行投资渠道和投资主体多元化，鼓励社会资本和境外资本以合资、合作或者委托经营等方式参与城市轨道交通的投资、建设和运营。要求采用招标的方式公开、公正选择投资者。鼓励和支持企业采取盘活现有资产、发行长期建设债券和股票上市等方式筹集资金。同时限制城市轨道交通项目中设备的国产化率，要求国产化率达到70%，否则不予审批。通知的制定时间较早，部分内容与实践操作脱节，但通知构建的基本框架体系仍是目前实施运作城市轨道交通PPP项目的主要依据。
为进一步支持城市公共交通发展，国务院制定《关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发[2012]64号），鼓励符合条件的城市积极发展轨道交通项目，支持公共交通企业利用优质存量资产，通过特许经营、战略投资、信托投资、股权融资等多种方式，吸引和鼓励社会资本参与公共交通基础设施建设和运营，在市场准入标准和优惠扶持政策等方面，对各类投资主体同等对待。即通知支持社会资本参与城市公共交通的投资建设和运营维护。
《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）针对城市轨道交通的土地问题，鼓励按照“多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约”的原则，对城市轨道交通站点周边、车辆段上盖进行土地综合开发，吸引社会资本参与城市轨道交通建设。该内容与《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发[2014]37号）的规定一致，是目前我国城市轨道交通PPP项目进行站点周边、车辆段上盖进行综合开发的上位规范依据。但通知对城市轨道交通PPP项目站点周边、车辆段上盖物业进行土地综合开发缺乏进一步的规定，实践中城市轨道交通PPP项目进行周边土地综合开发的主要依据是地方政府制定的政策规定，如《南京市人民政府关于推进南京市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》（宁政发[2015]215号）、《青岛市轨道交通土地资源开发利用管理办法》等规范。
三、轨道交通PPP项目操作模式
轨道交通PPP项目操作模式，是指轨道交通按照PPP模式进行运作的交易结构的核心特征。根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》（财金[2014]113号）的规定，常见的PPP操作模式包括委托运营（Operations & Maintenance，O&M）、管理合同（Management Contract，MC）、建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）、建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO）、建设-拥有-运营-移交（Build-Own-Operate-Transfer，BOOT）、建设-移交-运营（Build-Transfer -Operate，BTO）、转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）、改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）等。国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改投资[2016]2231号）规定新建项目优先采用建设－运营－移交（BOT）、建设－拥有－运营－移交（BOOT）、设计－建设－融资－运营－移交（DBFOT）、建设－拥有－运营（BOO）等方式。存量项目优先采用改建－运营－移交（ROT）方式。同时鼓励各地区根据当地实际情况及项目特点，积极探索、大胆创新，灵活运用多种方式，切实提高项目运作效率。可见规范层面对PPP项目的操作模式并无特殊要求，常见的PPP项目操作模式仅供具体PPP项目设计操作模式的参考，轨道交通PPP项目实践操作中关于操作模式的选择、设计更加体现了PPP项目操作模式的灵活性和创新性，下面将主要介绍轨道交通PPP项目中几种比较常见的操作模式。
（一）传统操作模式
轨道交通PPP项目传统操作模式，即轨道交通PPP项目整体操作模式，是指政府计划以轨道交通项目作为整体实施运作，即政府方通过竞争性方式选择社会资本，由社会资本或社会资本参与组建的项目负责轨道交通PPP项目的投资建设和运营维护。实践中，对新建轨道交通PPP项目，一般采用建设-运营-移交（BOT）模式实施，对存量轨道交通PPP项目，一般采用移交-运营-移交（TOT）模式实施。以新建轨道交通PPP项目为例，采用BOT模式进行实施运作，由社会资本或项目公司负责轨道交通PPP项目全生命周期范围内投资建设和运营维护，对轨道交通运营收入不足部分，政府提供可行性缺口补贴，对存量轨道交通PPP项目，一般采用TOT模式进行整体实施运作，典型操作案例包括重庆市轨道交通3号线、苏州市轨道交通1号线等项目。
目前我国轨道交通PPP项目以新建项目为主，传统操作模式下，政府通过竞争性程序选择社会资本进行实施运作的典型项目包括乌鲁木齐2号线、北京新机场线、成都新机场线等PPP项目。但传统操作模式下，轨道交通项目的投资规模成为选择合适社会资本的重要障碍。
（二）“A+ B”操作模式
轨道交通PPP项目的总投资数额较大，综合考虑社会资本的投融资能力、营利需求等因素，为缓解社会资本在轨道交通PPP项目中的投融资压力。实践中将轨道交通PPP项目分为不同的部分，政府部门委托国有企业负责投资建设轨道交通中的一部分。比较典型的操作案例是北京地铁4号线项目，北京地铁4号线项目将整个轨道交通分为A、B两个相对独立的部分，其中A部分主要轨道交通项目的洞体、车站等土建工程，B部分为车辆、信号等设备。A部分由政府委托国有企业进行投资建设，B部分通过竞争性方式选择社会资本，由社会资本负责投资建设。同时为保障整个轨道交通项目的顺利运行，政府将A部分建成设施以租赁等形式交由社会资本或社会资本组建的项目公司负责运营维护。轨道交通项目合作期限届满后，社会资本或项目公司无偿将项目设施移交政府或政府指定主体。
采用“A＋B”操作模式，通过政府部门的投入，可以减轻社会资本参与轨道交通项目的投融资压力，提高社会资本参与轨道交通PPP项目的积极性。北京地铁4号线、北京地铁14号线、杭州地铁1号线、杭州地铁5号线等均采用“A+B”操作模式。北京地铁16号线也采用“A+B”操作模式，但项目在实施过程中，扩大了社会资本参与的范围，即对北京地铁16号线A部分，政府引入中再资产管理股份有限公司进行股权投资，股权投资资金的主要来源是保险资金，中再资产管理股份有限公司在北京地铁16号线中以财务投资为主，股权投资人将其持有的全部股权委托北京市基础设施投资有限公司管理，股权投资人不参与北京地铁16号线的运营管理。在“A+B”操作模式基础上，针对北京地体认16号线A部分投资建设的实际状况，引入资金供给量大、投资长期稳定的保险资金进行财务投资，北京地铁16号线作为整体项目而言，引入社会资本达270亿元，进一步减轻了政府在轨道交通PPP项目中的财政压力。基于北京地铁16号线的成功实施经验，后续轨道交通PPP项目中，若采用“A+B”操作模式的，可根据项目实际情况进一步拓宽融资渠道，针对轨道交通A部分和B部分投资人承担的风险不同，引入不同的投融资资金，支持轨道交通PPP项目的投资建设。
（三）“项目+物业”操作模式
轨道交通PPP项目投资数额大，当实施的轨道交通PPP项目较多时，传统的依靠政府提供可行性缺口补助满足社会资本投资回报和合理收益需求的方式，仍会加重政府的财政负担。为筹集轨道交通PPP项目的投资建设资金，减轻政府财政负担，地方政府在现有规范体系下，积极探索“项目+物业”操作模式，政府通过竞争性方式选择社会资本，由社会资本或其组建的项目公司负责轨道交通PPP项目整体（含洞体、车站、设备）的投资建设和运营维护，同时对轨道交通沿线及站点周边和车辆段周边的特点区域进行综合开发，通过轨道交通项目周边的“物业”综合开发，以项目综合开发收益补足轨道交通项目票务收入和非票务收入的缺口，保证社会资本在轨道交通项目中的合理收益需求。
采用“项目+物业”操作模式的典型案例包括深圳地铁4号线、深圳地铁6号线以及佛山地铁2号线等项目，囿于我国土地管理方面的规范限制，“项目+物业”操作模式存在的法律障碍较多，实践中采用“项目+物业”操作模式的轨道交通项目较少，下文将结合各地方政府的探索经验对“项目+物业”操作模式进行进一步的分析，此处不再赘述。
上述关于轨道交通PPP项目操作模式的分析，基本上囊括了目前我国轨道交通PPP项目的操作模式，应予以注意的是，轨道交通PPP项目并无特定操作模式，实践中需根据项目实际情况确定项目核心特征和要素。
四、轨道交通PPP项目法律问题分析
轨道交通PPP项目法律问题分析，是指基于我国现有法律规范体系，结合轨道交通PPP项目的实践操作经验，对轨道交通实践操作中存在的法律问题进行分析，为后续轨道交通PPP项目提供借鉴。
（一）轨道交通PPP项目合作期限
轨道交通PPP项目合作期限，是指政府和社会资本在轨道交通PPP项目中，构建的长期合作关系的期限。PPP项目合作期限的设定，主要根据PPP项目行业特点、提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定。为体现PPP模式构建长期合作关系的核心特征，同时将合作期限作为识别、认定BT模式的主要条件。财政部以设置示范项目条件的方式，对PPP项目合作期限进行规定，《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）规定PPP项目合作期限原则上不低于10年。财政部、教育部等《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金函[2016]47号）也对申请第三批财政部示范PPP项目的项目合作期限进行限制。即为规范轨道交通PPP项目的操作，建议轨道交通PPP项目的合作期限不少于10年。关于轨道交通PPP项目合作期限的上限，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第6条规定，基础设施和公用事业特许经营期限“最长不得超过30年”，对投资规模大、回报周期长的项目，可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过30年的特许经营期限。轨道交通PPP项目符合“投资规模大”和“回报周期长”的基本特征，可以约定超过30年的合作期限。实践中对30年特许经营期限限制的理解，趋向于认定为轨道交通PPP项目的运营期限，即轨道交通PPP项目建设期不影响项目合作期的认定。典型案例如乌鲁木齐市轨道交通4号线PPP项目，其建设期为5年，运营期限为30年。具体轨道交通PPP项目设计合作期限时，可以借鉴实践操作中的经验。
（二）轨道交通PPP项目资本金
根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发[1996]35号）规定，资本金是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担该部分资金的任何利息和债务。关于轨道交通PPP项目资本金，《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发[2003]81号）规定“原则上城轨交通项目的资本金须达到总投资的40％以上”。虽然国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发[2003]81号）未废止，但《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发[2009]27号）规定城市轨道交通项目最低资本金比例为25%，《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发[2015]51号）进一步将城市轨道交通项目的最低资本金比例由25%调整为20%。
虽然上述通知规范将轨道交通PPP项目的资本金最低比例设置为20%，但根据国家发展改革委关于城市轨道交通建设规划的批复内容可知，具体轨道交通PPP项目资本金的比例不同，即实践中国家发展改革委在批复城市轨道交通建设规划方案时，需根据项目实际情况确定轨道交通项目的资本金比例，但资本金比例不得低于20%，轨道交通项目按照PPP模式进行运作时，考虑项目资本金比例时，应符合国家发展改革委等部门的批复意见，保证轨道交通PPP项目的规范操作。
（三）轨道交通PPP项目补贴机制
轨道交通PPP项目补贴机制，是指在轨道交通PPP项目运营过程中，为保证社会资本的投资回报和合理收益，政府对轨道交通票务收入和非票务收入以外的差额部分提供可行性缺口补贴。以我国轨道交通PPP项目实践操作案例为例，目前我国轨道交通PPP项目的补贴机制主要有三种方式：一是影子票价补贴模式；二是运行里程补贴模式；三是可行性缺口通用补贴模式；四是“现金流”补贴模式。
影子票价补贴模式，又称客流量补贴模式，起步于北京地铁4号线项目，轨道交通票价实行政府定价，客流量成为影响项目收益的主要因素，在设计项目实施方案时，根据项目预测的客流量情况以及轨道交通票价计算政府提供的可行性缺口。因此合理预测、设置客流量机制，对轨道交通PPP项目至关重要。轨道交通客流量既受社会资本提供的公共服务质量的影响，也受城市规划、经济发展水平的影响。为合理预测轨道交通客流量，实践中可参考住房和城乡建设部制定《城市轨道交通客流预测规范》（GB/T51150-2016）进行客流量预测，同时为合理分担客流量预测的风险，需建立政府和社会资本之间的客流量风险分担机制。以北京地铁4号线项目为例，为合理分担客流量预测风险，当项目实际客流量连续3年低于预测客流量的80%，社会资本可申请补偿或者放弃项目，当实际客流量超过预测客流量时，政府分享超出预测客流量10%以内票款收入的50%，超出预测客流量10%以上票款收入的60%。基于预测客流量，在综合考虑项目合作期限、项目投资规模、社会资本的收益需求的基础上，轨道交通项目实际平均人次票价和合理收益的“测算票价”，政府为项目实际平均人次票价和合理收益“测算票价”的差额部分提供可行性缺口补贴。其补贴模式公式可概括为：“政府可行性缺口补贴＝实际客流量×（约定平均人次票价收入水平-实际平均人次票价收入水平）+客流风险分担”。
客流量补贴模式对客流量预测的准确性要求较高，为提高轨道交通项目的可预测性，降低项目的经营风险。金准咨询设计运营里程补贴模式，即“车公里”补贴模式。“车公里”补贴模式以政府向社会资本购买轨道交通公共服务为核心理念，尝试已轨道交通项目的“车公里”指标替代“预测客流”指标构建PPP项目补贴模式。在轨道交通项目实施过程中，通过竞争性方式确定项目车公里服务价格，主要考核指标是项目运行里程数，基于政府对行车计划、走行公里数的控制，车公里数可准确预测。该补贴模式公式可概括为：“政府可行性缺口补贴=约定车公里数×约定车公里服务费价格-基准票务收入-基准非票业务收入+车公里变动差异调整+专项补贴调整额”。通过补贴公式可知，“车公里”补贴模式仍包括对轨道交通客流量的预测，其“基准客运收入”是对社会资本需达到客运收入的基本要求，按预测客流和实际人次票价的乘积进行计算，“基准非客运服务业务收益”是对项目公司需达到的非客运服务业务收益的基本要求。虽然该模式已应用于乌鲁木齐轨道交通2号线、南宁轨道交通4号线等项目，但该补贴模式的具体实施效果还有待检验。
为便于推广PPP模式，合理设置PPP项目中的可行性缺口补贴公式，财政部制定的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）设置了简单、易懂的可行性缺口补贴公式，即可行性缺口通用补贴模式。可行性缺口补贴应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。在项目运营补贴期间，政府可行性缺口补贴数额包括：社会资本承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。可行性缺口通用补贴模式计算公式可概括为：可行性缺口数额=[项目全部建设成本×(1+合理利润率)×(1+年度折现率)n/财政运营补贴周期(年)] +年度运营成本×(1+合理利润率)-使用者付费数额，其中： n代表折现年数。财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。考虑到可行性缺口通用补贴模式下政府支付的可行性缺口补贴数额逐年增加，实践中可根据项目实际情况对该公式进行调整，如轨道交通PPP项目，可将计算公式调整为：“可行性缺口补贴数额=[投资人承担建设成本×年度折现率×(1+年度折现率)n×(1+合理利润率)]/[(1+年度折现率)n-1] +年度运营成本×(1+合理利润率)-当年统计的票务收入-当年统计的非票务收入，其中：n代表项目运营期年数”。
政府提供可行性缺口补贴的主要目的是保障社会资本在轨道交通项目中的投资回报和合理收益，但上述可行性缺口补贴模式主要考虑的因素是政府在轨道交通PPP项目运营期内政府的支出，无法准确反映轨道交通投入主要集中在建设期的特点，现有补贴模式下前期政府补贴较少，但社会资本承担因还本付息需要政府提供的财政补贴资金，即现有补贴模式下，政府提供的可行性缺口补贴无法满足轨道交通项目实际运营的现金流需求。基于此，中咨公司设计推荐采用“现金流”补贴模式，对轨道交通PPP项目实际运营过程中的现金流缺口进行补贴，主要包括项目可行性缺口补贴和社会投资人合理补贴两部分。通过现金流补贴方式，保证项目财务现金流量表各年累计净现金流不出现负值并满足社会资本方的最低收益需求，目前该补贴模式在福州地铁2号线PPP项目得以实践应用。
上述补贴计价模式各有优劣。按“影子票价”补贴模式进行补贴，实践经验较多，实践周期长，补贴模式较为成熟，但政府可行性缺口补贴受客流影响大，对客流预测准确性要求较高。运行里程补贴模式下运营期政府补贴支出平稳，受客流变化影响小，但实践经验少，实际运行情况尚待检验；可行性缺口通用补贴模式进行补贴，调整机制灵活，但合理设置合理利润率、年度折现率等因素，并与传统财务测算进行联动，实践中经验相对缺乏，对方案设计要求较高。“现金流”补贴模式主要关注轨道交通项目的现金流，但该模式下轨道交通项目现金流量表如何平衡项目整体收益测算和可行性缺口的动态调整，有待于项目实际情况的论证检验。
五、“项目+物业”操作模式的可行性分析
“项目+物业”操作模式借鉴于香港轨道交通的“项目+物业”实践操作经验，香港“项目+物业”操作模式的核心是香港特许政府特许香港地铁公司对新铁路线进行投资建设和运营维护，以总承包的方式批给香港地铁公司在车站车辆段上部及其邻近范围进行物业开发的权利，其核心是香港地铁公司作为实施主体，以协议方式获取轨道交通项目沿线、周边的土地，通过轨道交通项目沿线、周边土地开发获取收益，补足轨道交通项目的投资收益需求。
我国轨道交通PPP项目实施过程中，囿于土地管理等方面的规范限制，无法完全借鉴香港“项目+物业”的操作模式，但部分地方政府以地方性法规、地方政府规章以及地方政府性文件为依据，积极探索适合我国国情的“项目+物业”操作模式，下面将以相关地方政府的实践为基础，分析“项目+物业”操作模式在轨道交通PPP项目领域的可行性。
1、“项目+物业”操作模式的主体
正如香港轨道交通的“项目+物业”操作模式由香港地铁公司主导，我国轨道交通项目尝试“项目+物业”操作模式时，也需确定合适的实施主体。我国轨道交通的“项目+物业”操作模式的主要法律障碍在于“物业”开发面临的法律问题，即属于我国轨道交通的综合开发法律问题。目前关于我国轨道交通项目综合开发主体的规定，主要见于地方政府制定的轨道交通管理条例、轨道交通管理办法等规定中。检索各地出台的政策规范可知，地方政府确定轨道交通综合开发的主体是“轨道交通经营单位”，主要规范模式是：“在城乡规划确定的轨道交通用地范围及空间内，轨道交通经营单位可以进行资源综合开发，其收益应当用于轨道交通建设和运营。资源综合开发应当统筹安排和同步规划公共交通枢纽、商业等公共配套设施的建设。”其中部分规定明确“轨道交通经营单位”的性质、形式。如《贵阳市城市轨道交通建设管理办法》明确规定“市城市轨道交通有限公司（以下简称轨道交通建设单位），具体负责本市轨道交通的建设和沿线综合开发等相关工作”。上海市发展和改革委员会、上海市规划和国土资源管理局关于印发《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见（暂行）》的通知（沪发改城[2014]37号）规定“轨道交通车辆基地综合开发利用以轨道交通建设主体为主，轨道交通车站综合开发利用以相关区（县）国资公司为主，鼓励轨道交通建设主体与相关市、区（县）国资公司组成联合体”。虽然大部分地方规范未明确“轨道交通经营者”的性质、形式，但地方政府确定轨道交通综合开发的主要目的是通过轨道交通综合开发收益补足轨道交通投资建设的缺口，因此地方政府规范均强调轨道交通综合开发收益用于轨道交通投资建设，即基于轨道交通综合开发的公益性目的，实践中倾向于认定“轨道交通经营单位”为城市国有轨道交通公司。具体到PPP项目中，上述地方政府规范对社会资本以“项目+物业”操作模式参与轨道交通PPP项目造成障碍，因社会资本以“项目+物业”操作模式实施轨道交通PPP项目，其主要目的是通过“物业”开发收益填补其投资建设轨道交通的缺口，但上述地方政府规范限制“轨道交通经营者”的形式并且要求“物业”开发收益用于轨道交通投资建设，不利于社会资本作为主体以“项目+物业”形式进行轨道交通PPP项目运作。实践中考虑以“项目+物业”操作模式实施轨道交通PPP项目的，应注意轨道交通项目所在地地方政府的相关规范的限制和要求。
2、“项目+物业”操作模式的土地问题
“项目+物业”操作模式的土地问题，是指按照“项目+物业”操作模式实施轨道交通PPP项目，涉及的土地使用权取得方式问题。
国有土地使用权的取得方式，根据《土地管理法》第五十四条的规定，包括有偿使用方式和划拨方式，划拨方式是指针对特定项目用地，经县级以上政府依法批准，依据《土地管理法实施条例》第二十二条规定，可由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书，确定PPP项目的“用地者”。土地使用权有偿使用方式，根据《土地管理法实施条例》第二十九条规定，包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股。其中国有土地使用权出让方式，参照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的规定，包括：（一）协议；（二）招标；（三）拍卖；（四）挂牌。
根据《物权法》第137条：“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。” 即不同性质的国有土地使用取得方式存在差异，同时根据《物权法》第136条：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”同一地块的土地使用权可以在“地表”、“地上”或“地下”设立。上述规范构成了识别、确定轨道交通PPP项目土地使用权的主要依据。
首先是轨道交通设施占用土地，根据《土地管理法》第54条和《城市房地产管理法》第24条的规定，轨道交通设施占用土地符合划拨条件，实践中一般以划拨方式取得，但应注意划拨设立的土地使用权的范围，即轨道交通建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立，实践中可由国土资源部门按照土地使用情况依法办理用地手续和权属登记。
其次是轨道交通综合开发占用土地。实践中轨道交通综合开发占用土地，一般是指纳入轨道交通规划控制范围的土地，一般包括轨道交通规划线路沿线特定区域（如1000米）土地、轨道交通车辆基地、停车场、车站、区间及其用地红线外特定区域（如200米）土地以及政府确定用于支持轨道交通建设和发展的其他土地。目前《青岛市轨道交通土地资源开发利用管理办法》、《南京市人民政府关于推进南京市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》（宁政发[2015]215号）等规范均明确规定了轨道交通规划控制范围。轨道交通综合开发占用土地的取得方式，囿于《物权法》、《土地管理法》、《房地产管理法》等规范的限制，地方制定出台的规范中，涉及综合开发的经营性项目，一般规定以出让方式取得综合开发的土地使用权，具体实施方式以招标、拍卖和挂牌为主。
对与城市轨道交通设施在结构上不可分割、统一实施的项目，《南京市人民政府关于推进南京市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》（宁政发[2015]215号）规定：“核心区内不具备单独规划建设条件或适宜与地铁相关设施同步实施的经营性土地，由国土部门报经市政府同意后，按协议方式办理出让手续，协议出让的土地使用权及建筑物不得转让。” 同时检索部分地方政府关于地下空间利用的规范可知，如《厦门市地下空间开发利用管理办法》，明确“地下交通建设项目及附着地下交通建设项目开发的经营性地下空间，其地下建设用地使用权可以协议方式一并出让给已经取得地下交通建设项目的使用权人”。《贵阳市城市轨道交通建设管理办法》规定：“在轨道交通建设过程中，结合轨道交通建（构）筑物一并实施开发的地上及地下空间，其使用权与地表土地使用权，可作价出资用于轨道交通建设。”青岛制定的规范相对激进，其制定出台的《青岛市轨道交通土地资源开发利用管理办法》规定轨道交通车辆基地、停车场、车站、区间及其用地红线外200米区域内等“核心区土地资源开发利用应当与轨道交通设施建设项目整体规划、一体设计、有序开发。其中，与轨道交通设施在结构上不可分割、工程上必须统一实施的地上和地下开发项目，以及应当结合轨道交通设施统一开发的公共交通、商业服务、居住等项目，纳入轨道交通工程可行性研究报告分析论证，由轨道交通经营单位组织实施，并与轨道交通设施同步建设”。青岛的地方规定并未明确“不可分割、工程上必须统一实施的地上和地下开发项目”涉及土地使用权的取得方式，直接交由轨道交通经营单位实施，实质是将“不可分割、工程上必须统一实施的地上和地下开发项目”与轨道交通设施作为整体项目进行实施，仅从规范文义理解，青岛的地方规定有与我国现有土地管理规范冲突的嫌疑。在限制轨道交通项目综合开发主体的前提下，上海市发展和改革委员会、上海市规划和国土资源管理局关于印发《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见(暂行)》的通知（沪发改城[2014]37号）规定可以协议方式建设用地使用权，且土地以自主开发为主，土地使用权不得转让；如引入社会投资主体参与开发的，轨道交通场站建设用地使用权以招拍挂方式公开出让。
综合分析上述地方政府的规范可知，社会资本以“项目+物业”操作模式参与轨道交通PPP项目，对轨道交通综合开发部分土地使用权，包括与城市轨道交通设施在结构上不可分割、统一实施的项目相关的土地使用权，以招标、拍卖或挂牌方式取得为主。部分条件下，可以协议方式取得建设用地使用权，但以协议方式取得的建设用地使用权的限制较多。
实践中应注意地方政府探索的以土地使用权作价出资，保证轨道交通经营者获取土地使用权的探索和尝试。如《贵阳市城市轨道交通国有土地使用权作价出资暂行办法》规定，在政府职能部门的协作下，由国资委代表政府履行出资人代表职责，将符合条件的土地使用权作价出资注入轨道经营主体，轨道经营主体取得土地使用权的，在土地使用年限内依照法律、法规，省、市的有关规定和相关国有资产管理程序，可依法出租、抵押、转让和用于其他经济活动。《南宁市城市轨道交通综合开发建设用地使用权作价出资管理暂行办法》也进行类似尝试，虽然上述规范将土地使用权出资入股的主体限定为市国有城市轨道交通建设及运营单位，但将土地作价出资入股的方式仍是“项目+物业”操作模式目前取得土地最直接的方式，可重点关注土地作价出资入股方式的发展与实践。实践中因缺乏统一规范，设计“项目+物业”操作模式的轨道交通项目时，仍以地方政府的特殊规范为主，必要时可以参照不同地方的政策规范，为以“项目+物业”操作模式实施轨道交通项目提供便利。在以招标、拍卖和挂牌取得轨道交通综合开发部分土地使用权的规范体系下，无法确保社会资本获得轨道交通综合开发部分的土地使用权，因此以“项目+物业”操作模式实施轨道交通PPP项目的可行性不高。
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