作者介绍
曹珊
全国律师协会建设工程与房地产委员会 秘书长
上海市建纬律师事务所副主任、PPP中心主任
上海市建纬（南京）律师事务所主任
高攀
上海市建纬律师事务所PPP业务部律师助理
毕业于南京大学
2017年，对于地方政府及其投融资平台、地方企业和央企注定是不平凡的一年，在供给侧结构性改革、防范系统性金融风险和推动经济去杠杆的背景下，中央各部委先后印发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预【2017】50号，以下简称“50号文”）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预【2017】87号，“以下简称87号文”）和《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管【2017】192号，以下简称“192号文”），这三份文件也在一定程度上动摇了国有资本参与公益性行业的热情和决心。
为了挽回上述主体参与公益性行业的热情，临近岁末，财政部又适时印发了《关于加国有资本加大公益性行业投入的指导意见》（财建【2017】743号，以下简称“743号文”）。743号文可以称得上是对之前政策的一个小转折，对于国有资本来说，也颇有几分“欲扬先抑”的感觉，下面就对743号文的具体内容做进一步解读。
一、针对主体和适用范围
虽然在743号文的标题就明确了针对的主体是“国有资本”，但遍观全文，并未对“国有资本”做一个清晰的定义，仅在文中出现的主体就包括国有企业、中央企业、地方国有企业、国有资本投资运营公司、公益类国有企业和商业类国有企业。当然，文中出现的都是持有国有资本的非金融企业，对于持有国有资本的金融类企业是否依然适用本指导意见，并未明确。
同样，743号文的适用范围也在标题中明确是“公益性行业”，主要包括了环境保护、节能节水、基础设施、科研、水电气热、公共交通和公共设施。
二、基本原则和主要形式
（一）基本原则
一是合理定位，处理好政府和市场的关系，让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，并明确要加大对市场调节机制失灵的公益性行业公共财政投入。此条的关键在于如何平衡“让市场在资源配置中起决定作用”和“鼓励国有资本加大公益性投入”，二者是否相悖，在加大公益性投入的过程中如何确保国有资产保值增值，都是需要进一步考虑的问题。
二是综合施策，即采取安排财政资金、划拨政府资产、国有资本投资运营公司资本配置、政府投资基金、政府和社会资本合作等多种方式，加大对公益性行业的投入。看起来措施很多，但目前面临的问题是，财政资金本身就比较紧缺，能够真正划拨的政府资产也十分有限，各类政府投资基金的进入还可能会被认为是明股实债。
三是绩效导向，即通加大对国有企业提供公共服务的考核，保证其质量和效率。
四是完善监管，通过行业监管的手段，将相关国有企业提供公共产品、公共服务的质量和效率作为重要监管内容，加大信息公开力度，接受社会监督，以此督促国有企业提供优质的公共产品和公共服务。
（二）主要形式
743号文列举了国有资本加大对公益性行业的七种形式，为各级国有资本参与公益性行业提供指引，具体来说。
1、鼓励央企加大对节能环保、科研和党中央、国务院明确规定的其他公益性行业的投入，鼓励地方企业加大对城市管理基础设施等公益性行业的投入。
2、通过让中央财政和地方财政安排预算资金、划拨政府资产的方式，支持包括国有企业在内的各类主体在公益性行业发挥作用。前文已述，在当前严防金融风险、推动经济去杠杆的背景下，财政预算资金是否仍有空间能够安排、政府尚有多少资产可以划拨，都是需要进一步考虑的问题。
3、发挥国有资本投资运营公司的资本配置功能，在坚持市场化运作的前提下，通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业聚集和转型升级，优化国有资本布局结构。
4、发挥税收等政策引导作用，即将国有企业发生符合条件的研发费用享受税前加计扣除优惠，对于从事公共基础设施、环境保护、节能节水项目的所得，按有关规定享受税收优惠政策。实际上目前国家层面对于公益性行业投入的税收政策并不丰富，最著名莫过于“三免三减半”政策，但这一政策的适用行业范围较小，未来是否有继续扩大的可能？
5、充分发挥政府投资基金引导作用，鼓励和引导包括国有企业在内的社会资本，促进实现支持关键领域重点产业转型升级和发展等政策目标。根据财政部印发的《政府投资基金暂行管理办法》（财预【2015】210号），政府投资基金的领域很难全面覆盖公益性行业，且准入与准出机制比较严格，真正的实践仍需要进一步探索。
6、推广政府和社会资本合作，在财政、价格、土地、金融等方面加大支持力度。通过多种渠道，吸引国有企业等社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、运营和管理，充分发挥市场机制作用，提高公共产品和公共服务供给管理与效率。192号文之后，对央企参与政府和社会资本项目实行了总量控制，如何绕开192号文，加大对公益性政府和社会资本合作项目的投入，需要进一步考量；同时，由于公益性政府和社会资本合作项目往往是属于政府付费项目，在当前审慎开展政府付费类项目的政策背景下，如何推广公益性行业领域的政府和社会资本合作，也是需要解决的问题。
7、通过深化国有企业混合所有制改革，放大国有资本功能，引导民间资本投入公益性行业。明确在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域，根据不同业务特点，加强分类指导，推进具备条件的企业实现投资主体多元化，并鼓励通过购买服务、特许经营、委托代理等方式引导非国有企业参与运营。
三、保障措施
为了推动国有资本加大对公益性行业的投入，743号文还名列了四条保障措施，具体来说：
一是建立国有资本布局和结构调整机制，要建立健全国有资本进退机制，制定国有资本投资负面清单，发挥国有资本在推动关系国家安全、国民经济命脉和关乎国计民生的重要行业与关键领域的作用。此条抛出了国有资本进退机制和国有资本投资负面清单，对于规范国有资本投资无疑是有重要作用的，但目前还未成文于纸上，只能期待后续的进一步政策跟进。
二是实行有针对性的考核措施，将国有企业划分为公益类和非公益类，明确两类企业各自的职责范围和考核范围。对于公益类国有企业，重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，并对社会效益指标引入第三方评价；对于非公益类国有企业，在考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况的同时，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的考核。
三是规范地方政府的注资行为，明确地方政府在向包括国有企业的各类主体注资后，不得要求其体政府融资，不得新增各类隐性债务，也不得将公益性资产、储备土地等注入国有企业等各类主体。此条实际上是对50号文再次重申和进一步强调，防止地方政府借政策的名义，开展非法注资融资，增加债务负担。
四是发挥社会参与和监督作用，旨在通过行政公开的和信息披露的方式，确保政府和国企在阳光下加大对公益性行业的投入，这也是当前强监管背景下的应有之义。
743号文的印发，在一定程度上顺应了地方政府的投资需求，使得政府投资公益性项目“师出有名”，也使得各方在50号文、87号文和192号文连续出台后有了一个缓口气的机会。虽然743号文本身并未能给出具体、有效的操作方法，更多意义上还是一些原则性的条款，且还需要后续政策文件的进一步配合，但无疑给国有资本在当前去杠杆的经济背景和强监管的政策背景下参与公益性行业提供了一些信心支持和操作空间。
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