高攀
上海市建纬律师事务所PPP业务部律师助理
毕业于南京大学
【论文摘要】
自从我国正式在基础设施领域推行PPP模式以来，全国各地推广PPP模式的热情逐渐高涨，中国也逐渐成长为世界上屈指可数的PPP大国。在这一过程中，“PPP+EPC”的概念又重新被人拾起，作为对上一轮“BOT+EPC”模式的承接，“PPP+EPC”模式在本轮PPP浪潮中已初显威力，尤其是在一些高速公路项目中都占据了重要的地位。本文就将对“PPP+EPC”模式的概念、特点、运作方法以及其优势进行具体的分析和研究，并对该模式在我国未来PPP发展过程中的前景进行展望。
【关键词】PPP+EPC模式 特点 优势 展望
一、PPP+EPC模式的概念
PPP+EPC模式在中国可以追溯到上一轮的BOT+EPC模式，因此从本质上来说，其并非一个完全新生的事物，具有一定的历史渊源和历史基础。但是，在当前PPP浪潮下，想要完全理清PPP+EPC模式的概念，还需要掌握PPP和EPC这两个基础性概念知识。
（一）PPP模式的概念
一般而言，PPP指的是公共部门（通常为政府部门）和私人部门为提供公共产品和服务而形成的各种类型的合作伙伴关系。具体来说，其定义又有广义和狭义之分，广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的物有所值(Value For Money)原则。在中国，则是将其定义为政府和社会资本在基础设施和公共服务领域建立的一种“风险共担、利益共享”的长期合作关系，严格意义上仍属于广义的PPP的范畴。
自上世纪八十年代率先在国外兴起以来，PPP模式被广泛应用于英国、澳大利亚、韩国、美国、巴西等多个国家和地区的基础设施建设和公共服务中，其适用范围也涵盖交通、市政、医疗、教育、环境和国防等多个领域。PPP的特点之一就是其参与主体的复杂性，这些参与主体既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，也还可能包括公共非营利性组织（如政府）。这也就导致了各合作方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成“风险共担、利益共享”的长效合作机制，才能平衡各方利益，合理分配风险，在求同存异的基础上共同达到预期的项目目标。
（二）EPC模式的概念
EPC模式就是设计采购施工总承包，（EPC：即Engineering（设计）、Procurement（采购）和Construction（施工）的组合），是指工程总承包企业按照合同约定，承担工程项目的设计、采购、施工、试运行服务等工作，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责，最终向业主交付具备使用条件的工程。EPC模式的关键就是依赖称职的总承包商以及标准化的过程控制与程序，强调项目过程化管理，因此在西方发达国家被广泛采用。
而根据工程项目环境、类型和业主的要求不同，EPC总承包又可以分为EPC（max s/c）和EPC（self-perform construction）两种不同的类型。在EPC（max s/c）模式下，给予了总承包企业最大限度的权限去选择分包商来协助完成工程项目，通常情况下，总承包企业往往采用分包的形式将施工分包给相应的专业分承包商；而在EPC（self-perform construction）模式下，总承包企业往往只选择分包商承担少量的协助工作，对于真正的设计、采购和施工任务则仍由自己承担，目前主流的做法仍是后一种模式。当然，无论是在EPC（max s/c）模式还是EPC（self-perform construction）模式下，其核心仍然是以总承包单位为基础搭建起来的勘察、设计、采购和施工为一体的项目管理模式，业主方也希望借此达到对项目工期、费用、质量和安全进行综合控制。
（三）PPP+EPC模式的概念
正如前文所述，PPP+EPC模式在我国并非凭空出现的一个概念，仍是脱胎于上一轮的BOT+EPC模式，而这两者的本质上都是一种融资层面和建设层面的复合模式。在这一模式下，总承包企业通过PPP投融资的方式介入项目，承担项目设计、采购、施工、运营服务等工作，同时企业通过签订特许经营协议，获得相应回报，在双方约定的合作期满后再将设施移交给政府。
于投融资层面而言，它是PPP模式；于建设体制而言，它是EPC模式。和单一的PPP模式相比，PPP+EPC模式的特殊性在于将EPC引入了PPP的环节；而与传统的EPC模式相比，该模式又是基于PPP投融资模式的EPC，可以通过更加市场化的方法来控制投资成本，有利于对项目的建设成本和运营成本进行统筹考虑，进而能够实现将眼前利益和长远利益、经济利益和公共利益的有机统一。作为一种新颖的资源组织模式和糅合了投融资因素的工程建设模式，PPP+EPC在中国的发展前景十分可期。
二、PPP+EPC模式的特点
作为一种融资层面和建设层面的复合模式，PPP+EPC模式有其自身的显著特点。
（一）完整生命周期特征显著
PPP+EPC模式的整体性强，采用这一模式的项目，从项目发起到项目的实施再到项目的特许经营权的运营，实施主体都为同一投资方，在整个项目阶段都有介入，因此采用该模式的项目的整体性比一般的建设项目要更强。与此同时，由于采用PPP+EPC模式的项目多是公共基础设施项目，因此在项目设计时对成本的考虑有更长远的规划，全局意识强于一般项目，项目建成未达到一定年限就被拆除的情况出现概率极低。
（二）集投资、施工、管理和运营于一身
在PPP+EPC模式下，业主通过选定一家实力雄厚的总承包企业全面负责项目投融资、施工、管理和运营等工作，避免由于业主与施工企业的利益冲突或分配不均而导致内耗，同时也可以按照最节约的设计方案组织施工，从而降低工程成本。
（三）投资人与承包商同时确认
在传统的PPP模式中，原则上需要按照项目和合同标段组织招投标，协调难度大，变更情况多。而在PPP+EPC模式下，政府在公开招标过程中就可选定潜在投资人和总承包企业组成投标联盟，即政府通过招标在确定投资人的同时也确定了总承包施工企业，这是PPP+EPC模式的显著特点。
（四）项目工程成本相比普通模式大大降低
PPP+EPC模式体现了“节约从设计出发”的理念，由于在确定投资人的同时就同时确定了设计、施工单位，让投资人在设计阶段就能介入到项目承办控制中区；同样，由于招标和变更环节的减少，变更成本也得到降低；并且通过材料的集中规模采购，都较之于以往的模式大大降低了工程成本。
（五）质量的统一管理
PPP+EPC模式的另一特点就在于其质量的统一管理。在这一模式下，由于选定了一个总承包商，由总承包商统一进行项目管理，并对业主负责，通过这样的方法，总承包商可以制定统一的质量标准，避免在质量管理过程中的不协调和不一致，从而达到保证整体项目质量的目的。
三、PPP+EPC模式的运作方法
PPP+EPC模式的运作方法主要分为四个步骤，分别是项目前期准备、社会资本方的确认、特许经营权协议的签订和履约及其监督。
（一）项目前期准备
和传统的PPP或EPC模式一样，在PPP+EPC模式下仍缺不了项目的前期准备工作。在这一环节中，也需要完成项目建议书、可行性研究报告等前期材料的准备，尤其是在当前的政策背景下，还需要做好相关政策性文件的准备工作，如“两评一案”等。
（二）社会资本方的确认
在PPP+EPC模式下，也需要确定社会资本方，当然，主要是通过招标的方式来确定社会资本方。一般的基于PPP+EPC模式的项目都是由政府确认的实施机构来完成对项目的初步设计问题，在初步设计完成后再通过PPP+EPC模式进行公开招标来确定社会资本方，招标的主要范围大致会包括施工图的设计、材料的采购、工程的施工、维护，大部分项目还要包括后续的运营等。
（三）特许经营权协议的签订
在确认了社会资本方后，下一步就是由政府的实施机构与项目法人签订协议，实施机构通过该招标对PPP+EPC模式的社会资本方进行确认后即成立项目公司。在这一过程中，实施机构与项目法人签订的特许经营协议必须要明确项目公司所承担的责任和应尽的义务，通过这一方法，政府可以运用较少的资金来加大投资的规模，从而实现互利共赢。
（四）履约及其监督
和传统的PPP模式一样，在PPP+EPC模式下也需要注重项目的履约情况以及对应的监督。在这一环节中，政府方需要严格遵守招标投标制、工程监管制、项目法人负责制和特许经营协议管理制度，做好项目的过程性监督。
四、PPP+EPC模式的优势
PPP+EPC模式既有传统PPP模式的特点，又解决了基础设施领域PPP项目的工程建设问题，其优势主要有以下几点：
（一）有助于真正的实现项目的全过程管理
在单一的PPP模式或EPC模式下，项目的设计者、建设者和实际运营维护者往往是由多家企业担任，很难去找到一个专业的组织去对其进行全过程的管理和协调，导致项目的过程管理成为了各个单位和部门松散的结合，不论是对前期的项目建设还是对后期的项目运营和维护都会或多或少的产生一些负面的影响。而在PPP+EPC模式下，设计者、建设者、采购者、运营者和维护者的角色都有一个企业或单位来扮演，一方面降低了在项目推进过程中各方的沟通成本；另一方面也将显著提高各项工作效率，方便这一单位或企业从整体上把控项目的建设进度和运维状况等。通过这一模式，能够找到一个贯穿始终的角色参与到项目中，这也是真正实现项目全过程管理的应有之义。
（二）有助于推进政府职能的转变，提高服务质量
在传统模式下，政府既是基础设施的建设者又是基础设施的运营者和服务的提供者。而通过PPP+EPC模式，政府可以加快自己职能的转变，由原先的直接参与者变为监督管理者，让政府人员的职责更加明确和清晰。同时，私营部门进入PPP项目是为了利用其管理能力和经验（特别是公用事业）获利，当然在这一过程中私人资本优秀的管理能力和先进的管理经验也能同步提升基础设施的运营水平和运营质量，最终实现政府部门和私人资本的互利双赢。
（三）有助于推动PPP市场秩序的建立
相比于传统的PPP模式，PPP+EPC模式实际上是将项目的投资与设计和施工融合在了一起，这样有利于提高在基础设施建设领域的标准，也能够有效的避免不合理的竞争。相对于传统PPP项目中分阶段招标模式而言，PPP+EPC的模式一是减少了招标的环节，避免重复的资源使用和浪费；二是这一模式可以依据总价固定的方式减少了变更的数量问题，这样就可以将工程的建设性风险予以降低；三是在这一模式下，有利于政府实行一体化监督，避免原先监管混乱局面的出现，这些都有利于推动建立规范的PPP市场秩序。
（四）有助于缓解政府财政压力，丰富项目融资渠道
随着我国新型城镇化的进一步展开，未来城镇人口将不断增加，对各类基础设施的要求也将不断提高。但是，在当前的财政背景下，地方政府的财政收支压力大，中央的财政支持有限，如何平衡财政支出和基础设施建设发展成为各地政府不得不面临的一大难题。通过PPP+EPC模式，可以调动国际、国内和地方寻求投资机会的拥有闲置资金的社会资本，从而缓解政府的财政压力，也为拟开展的基础设施或市政项目提供了更加丰富的融资渠道。
（五）其他优势
除了上述列举的几个优势外，PPP+EPC模式还有一些其他的优势，比如通过PPP+EPC模式可以适应当前工程建设市场和建设施工企业的需要，有助于实现企业做大做强，实现更高的经济效率，因为在该模式下，项目建设成本、运营成本、维修和翻新成本以及私营机构的融资成本统称为PPP合同约定成本，由于EPC在建设施工、技术、运营管理等方面的相对优势得以充分发挥，PPP合同约定成本会小于公共部门独立开展项目时的相应成本，从而形成了PPP+EPC项目的独特优势；再比如这一模式可以将EPC里面的精细化管理方式融入到PPP里面去，能较好的将项目的投资、工期、质量控制在最合理的范围内，这对于PPP项目的总融资及资金链有了目标计划，较好的保证项目实施。
同时，在这一模式下还能有效的提高资金的利用效率和项目成本管理，这主要是因为由政府财政单独投资并进行经营管理的生产方式往往缺乏效率，财政资金是共有资金，使用财政资金是在花别人的钱办别人的事，难免缺乏效率。采取PPP+EPC模式则将花别人的钱办别人的事转变为企业花自己的钱办自己的事，必将提高生产效率。同样，因项目为投资型项目，从施工现场管控方面，施工单位在保证安全、质量的前提下，会更加注重成本控制。
五、PPP+EPC模式的未来展望
总的来说，PPP+EPC模式，适应了当前工程建设市场和建设施工企业的需要，未来的前景也较为可观。一方面，在国家政策环境上，随着国家推动公共服务和基础设施建设的市场化采购，为PPP模式的进一步发展提供了较为广阔的发展空间，即在政策面上，PPP+EPC模式仍可享有较长时间的政策红利；另一方面，EPC又确实能够符合一大批企业的自身需求，对企业自身的做大做强有很大帮助。
当然，这也不能说明，当前的PPP+EPC模式就没有问题，比如在这一模式下，施工环节中的政府质量、安监部门，如何履职履责，开展质量监督、安全监管工作，也是需要进一步探讨的问题；同样，虽然PPP+EPC模式在政策层面上能够获取一定的支持，但在更高位阶的法律或行政法规层面上，仍缺乏支持，也缺少一定的指引或规范性文件对其进行指导和约束，目前仍处于自然生长的状态。这些都是需要通过各方努力去共同解决的问题，毕竟，将PPP+EPC模式的优势转化为未来的发展趋势仍有很长的路要走。
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