我国盐业体制改革专项调查和政策建议

北京大学经济学院课题组
2015年9月13日


第一部分 报告主旨
长期以来，我国盐业（包括采盐、制盐、盐的批发、销售和经营）实行着既受国家管理、又有市场调节的双轨制运行模式。其中一个鲜明的特点是，食盐的生产和流通主要由各级政府控制——即食盐定点生产和专营制度（三级批发销售）。工业原料氯化钠由于产品差异性已经不再显著，其市场完全自由放开。特别是2010年以来，随着我国经济的快速发展和制盐生产能力的扩大，在工业原料盐市场开放以后，加快食盐市场开放的呼声和压力日益加大，现在已成为社会关注的又一热点问题。
由于食盐是基本生活资料，含有人体必不可少的矿物质和微量元素，尽管价值较低但与国民健康密切相关。因此食盐不能等同于一般商品来对待。我们倾向于将食盐的属性定义为人民生活必需品，特别是在社会主义制度下，食盐还应当是具有一定公益性的特殊商品。基于食盐的上述属性，盐业体制改革不宜简单照搬其他商品市场的改革模式和经验。在市场经济日益深化的条件下，未来食盐管理体制改革的目标，应该是在保证人民生活健康和食盐安全的前提下，既要使生产经营企业适合新的经济环境，又要能够促进合理的资源开发利用和环境保护，最终实现我国盐业的持续稳定发展。接下来，如何实现这一目标，怎样推进盐业体制改革不断深入，是摆在国家和行业管理者面前的重要课题。
本报告是北京大学经济学院专家课题组，从2015年8月11日至9月4日，经过对陕西省、贵州省、江苏省、西藏自治区食盐生产销售企业和盐务管理部门的实地考察，试图为厘清当前我国食盐产、供、销领域存在的主要问题和矛盾和评估盐业体制改革的影响提供依据。调研的主要目的，是为了下一阶段政府有关部门制定我国食盐生产、流通政策和管理制度提供政策参考。

第二部分 当前食盐管理体制存在的主要问题
改革开放以来，我国盐业体制的改革主要内容，是以传统商业模式的改善和强化为主。然而随着我国市场经济的不断深化，一些与现代商业模式和市场理念不相符合的问题也暴露了出来。当前，我国盐业体制的问题突出表现在以下方面：
一、盐业产能未能充分发挥，已经出现过剩趋势，制盐企业经济效益普遍欠佳。2014年我国原盐产能为10970万吨，2003年产能为4390.58万吨，增长了2.49倍。特别是由于近年来井矿盐的制盐能力增长较快，加剧了产能过剩的问题。据了解，2014-2015年的在建和即将投产的井矿盐项目的潜在生产能力就达到500-600万吨。由于目前两碱工业低迷，工业盐价格跌破成本，给企业效益带来极大影响。加之我国食盐年消费量不超过1000万吨的情况下，市场价格被压制在盈亏平衡点上下，加大了制盐企业的市场压力和经营风险。全国范围内盐业生产企业在岗工人工资（2013年湖盐职工人均4.32万元；井矿盐职工3.69万元；海盐3.44万元）普遍低于其他行业的平均水平。
二、批发经营是食盐流通的主要模式，食盐市场竞争不充分和区域分割问题比较突出。一直以来，我国食盐经营是以省、市、县公司三级批发，经销商转代批发销售流通的模式。在全国31个省（市、自治区，除香港、澳门、台湾）中，约有2∕3以上省级公司采用统一采供结算，市（县）公司批发销售，农村地区以个体零售商店为主渠道转批代销。这种商业模式的优点，是有利于保障食盐安全供应，在消除碘缺乏病和防止劣质、假冒食盐进入市场等方面发挥了积极作用；但最大问题是不利于食盐统一市场的形成、阻碍了生产企业跨区域自由竞争，也容易滋生价格垄断和盐政执法过程中政企不分的问题。
三、未来消费模式的转变，会使食盐市场化经营压力加大，盐业企业内部深化改革的问题亟待推进。从历史经验来看，尽管食盐具有特殊的社会属性，但是经由市场交易进入消费终端在大多数情况下是最有效率的配置方式。在社会主义市场经济条件下，食盐将会随着食品工业和调味消费品商流体系的演化最终进入消费终端。目前，食盐经营模式已经呈现出同其它快消品一样与现代消费品经营模式相融合的趋势。从销售环节看，大型超市和便民超市以及零售连锁店、零售商店是我国城乡的重要销售窗口，特别是迅猛发展的电商营销网络将对食盐销售的传统模式带来巨大影响；从批发流通行业看，全国性、地区性连锁超市会向食盐定点企业直接招标采购，或是利用自身品牌优势定制生产；在市场上，有实力的调味品批发经营商也会加入到食盐供应商的竞争中来。同时，由于进口食盐数量的快速增加（2013年我国仅从澳大利亚和印度分别进口368万吨和250万吨，相当我国5-6家大型制盐企业的年产量之和），目前我国自贸区已经在负面清单中取消了“食盐批发销售”项目，来自国际市场的冲击将会很快显现出来。今后，我国盐业生产销售主体要在国内外市场的双重压力下谋求生存和发展。为此，制盐企业和盐业公司必须要在打破官本位思想，提高竞争意识，深化内部改革，构建具有核心竞争力的商业模式和食盐安全保障体系上不断突破，寻求体制机制的创新发展。

第三部分 食盐体制改革过程中需要注意的问题
一、简单放开食盐市场，有极大可能会导致合格碘盐保障水平降低和部分地区居民健康（碘缺乏危害）问题的反弹。从1996年国家食盐专营制度实施以来，通过食盐加碘和流通领域严格监管的方式，即制盐企业依规生产合格碘盐，流通企业确保定向销售、各地盐业管理部门负责市场监督，我国找到了一条便捷、有效地解决居民碘缺乏病（俗称大脖子病）和碘缺乏危害的科学途径。目前，全国合格碘盐普及率达到98%以上，在全国范围内基本消除了碘缺乏危害带来的儿童（婴幼儿智力损害等）发育不良问题，确保了人民群众的生活健康。尤其在边疆少数民族地区，实行食盐专卖之后，合格碘盐普及率较之前有了翻天覆地的变化，例如西藏农牧区百姓原来以食用土盐为主，目前农牧区碘盐普及率已经达到95%以上。如果简单地放开食盐市场（例如，简单地取消专营制度），在合格碘盐的生产、流通、监督等相应措施没有跟上的情况下，极有可能导致合格碘盐供给水平的降低。特别是在一些老少边穷地区，由于市场监管的不到位和不合格食盐的流入，很有可能会带来居民碘缺乏病扩大的问题。
二、食盐市场放开后，可能会因各种土盐和工业原料盐流入市场，带来新的社会恐慌和食盐安全问题。历史上我国许多地区的居民有吃土盐（海洋或湖泊中不纯净的盐矿结晶体）的习惯。在西藏、新疆、内蒙、陕西等一些地方，至今仍保留着用农副产品换土盐的“以物易物”的习惯。只是由于近年来各级盐业管理部门主导的低价碘盐配送制度的普及，抑制了土盐交易和消费。此外，由于近年盐业产能过剩严重，工业原料用盐价格滑落到低位（2015年8月，陕西市场加碘食盐出厂价每吨450元、工业原料用盐每吨230元），而工业氯化钠废弃原料的成本几乎是零。如果食盐市场放开后，在比较利益的驱动下，各种不合格土盐和工业废弃原料（其中含有铜、镍、铬等重金属）很有可能会流入市场，不仅会影响广大居民的健康和安全问题，严重的甚至会带来新的社会恐慌。
三、食盐市场监管的弱化，将有可能加快外资进入我国食盐行业，导致我国盐业市场和资源主导权的丧失。目前，世界主要盐资源被几家西方跨国公司所控制：德国K+S公司控制了北美、南美和欧洲盐业，印度塔塔集团和日本三友公司控制了印度盐业，力拓、日本三菱、三井等公司控制了澳洲及墨西哥盐业。由于价格和品牌的优势（印度食用盐在我国到岸价格仅为120元∕吨，几乎是国内平均价格的1/4），跨国盐业公司早已关注我国盐业体制改革，对进入我国盐业市场开展生产经营保持着浓厚兴趣。经测算，目前我国全国食盐生产企业的全部固定资本不足20亿美元。由于盐业企业实力分散，经营模式比较落后，如果放松对食盐市场监管，很有可能在将来不久的时间内，我国的优良盐业资源就会全部落入外资之手，使未来我国食盐安全和人民健康面临巨大隐患。此外，即便没有外资的进入，从经济学的角度看，完全的市场化也同样可能会导致少数企业垄断市场和资源，造成危害社会福利的问题。

第四部分 对策和建议
一、提高食盐产品标准，从根本上杜绝各种土盐和工业原料盐流入市场的可能性。目前，我国盐产品主要分为两类：一类是食用盐，另一类是工业用盐。但令人费解的是，食用盐标准（GB5461-2000，其中规定氯化钠含量为精制盐优级≥99.1%，日晒盐1级≥93.2%）与工业用盐的标准（GB／T5462-2003，其中规定氯化钠含量精制盐≥99.10%，日晒盐≥94.5%）并没有明显差别。这也是市场放开后，工业原料盐可能流入食盐市场、导致流通混乱和社会恐慌的主要原因。根据发达国家的经验，食用盐主要是精制盐或再生盐（即通过溶解再结晶方式萃取的盐产品）。为此，提高食用盐品质标准，建立我国更高规格的食盐产品标准，不仅有利于防止工业原料盐废渣的流入，还有利于将那些不具备萃取技术和投入能力不足的中小盐厂屏蔽在行业之外，有利于产能优化、行业结构调整和保障市场健康运行。
二、调整食盐生产结算价格，确保定点企业平稳发展和创新能力的不断提升。截至2014年底，我国共有食盐定点生产企业99家，年销售食盐980万吨左右。2013年，国家发改委取消“制盐项目核准制”并改为备案制，工信部将“定点生产许可”权分别下放到各省级政府，但是许可证的印制和颁发仍由工信部统一管理，未来定点生产企业大幅度增加的可能性不大。由于近年来食盐产大于销的矛盾突出，出厂价格长期徘徊于450元／吨上下，基本接近制盐成本。加上制盐企业无法直接进入市场，经营活动长期处于被动局面，影响了企业的平稳发展和技术创新。此外，即使少数实现了全省一体化经营（即一级批发、直达零售、统一核算、统一管理）的地区的生产企业也面临进一步提高综合竞争优势的巨大压力。为此，应该建立由行业自律组织主导下的产销企业食盐协商定价制度，合理分享食盐利润。
三、优化定点生产企业布局，探索建立“定点企业+跨区批发”的市场流通新模式。根据2014年1月工业和信息化部下发的《关于做好下放食盐定点生产企业审批工作的通知》（2014第14号文）的要求，“对目前已有食盐定点生产企业的省（区、市），应保持现有企业总数不增；对于目前没有食盐定点生产企业的省（区、市），在有盐资源且确有市场需求的情况下，每个省（区、市）可以新审批1户食盐定点生产企业。”由此可见，未来食盐生产企业按照就近流通的原则形成合理的区域布局是一个基本方向。照此原则，目前已有的99家定点企业，今后将有一半左右面临淘汰和洗牌。此外，对于一些没有食盐生产企业的地区和省份（例如贵州和西藏等），允许这些地区通过市场选择，形成“一个定点企业服务若干地区”或“多个定点企业服务一个地区”的市场流通新格局，即按市场原则开放商品和要素自由流动，允许食盐企业之间进行跨区域合作和竞争将是必然趋势。
四、坚持市场化改革导向，适当提高食盐产业集中度，逐步形成有限竞争的市场格局。
市场化是未来中国经济体制改革深化的基本方向，盐行业长期担负着稳定物价、惠及民生的政策性任务，在改革攻坚阶段应当为国家做出新的贡献。然而考虑到食盐作为生活必需品和直接关系人民身体健康素质的特殊属性，食盐行业的市场化应当更加谨慎，步子不宜迈得过大。为保障人民基本食盐消费的稳定和安全，现阶段要坚持“逐渐推进，有限竞争，内部放开”的原则。国家应当严格制定食盐定点生产企业准入条件，提高市场准入门槛。在未来相当一段时期内，现有食盐定点生产企业只减不增，减少数量，提高质量，支持兼并重组，做强做优，在提高产业集中度的同时注意防止造成垄断，形成如美国、欧洲等发达经济体由几家或十几家大型食盐产销一体化企业的有限市场竞争格局，培育一批具有国际竞争力的综合性盐业生产销售企业。
五、在满足广大群众对加碘食盐基本需求的基础上，兼顾高端市场，推动盐业市场的细分和盐行业的转型升级。为了应对未来市场竞争的冲击和挑战，各地盐业公司必须不断创新食盐经营的新商业模式。食盐定点企业的市场渗透、大型连锁超市定制生产规模的扩大、电子商务销售网络的日益普及，都将使传统盐业公司的批发销售模式和市场份额受到挤压。为了在激烈的市场竞争中获得发展，各级盐业企业应在做好本业的情况下，尽快学会利用自身的优势（例如：成熟的食盐经营渠道、完备的仓储物流设施、健全的客户关系、雄厚的资金实力等），在兼顾高端需求的同时，开拓和创新属于自己的细分品牌市场，努力实现企业经营绩效和产品品牌价值的同步优化提升。根据发达国家经验，食盐经营一般都是大型食品、化工跨国集团综合性业务中的子业务，没有单一盐业公司。国家应当鼓励、支持盐业公司业务转型升级，发展多元化经营。
六、对少数民族地区和老少边穷地区，应继续做好食盐加碘财政补贴和配送服务工作。受自然条件和经济发展水平的制约，我国区域经济的发展极不平衡，未来即使食盐市场趋于开放，在一些经济不发达的地区（例如，新疆维吾尔自治区、西藏自治区、青海省、甘肃省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、贵州省等），由于地广人稀、交通不便、社会经济相对落后，国有盐业公司在这些地区所发挥的作用仍然不可替代。据调查，贵州省由于交通运输条件的限制，全省平均吨盐运费在406.7元，不少地区达到600元以上，运费在销售成本中占了绝对比重，2013年贵州省盐业集团的运输补贴额达到4327万元。同样，西藏盐业总公司为了保证农牧民碘盐供应价格维持在0.5元∕公斤水平的目标，每年政府用于对农牧区碘盐的专项补贴达到3000万元以上，不少地方的运输配送成本甚至已经超过了食盐本身的成本。如果食盐市场完全放开，追求利益最大化的企业是不可能将合格碘盐配送到这些交通不便、经济落后的地区的。因此，做好食盐加碘财政补贴和配送服务是一项长期工作，各级部门必须给予特别重视和关心。
七、打破地区市场分割，弱化盐政管理对食盐流通业务的依赖，加快建立独立的食盐市场监管体制。在传统的盐业管理体制下，盐政管理主要是依托各级盐业公司对执法部门的配合和协调来实现。例如，针对不法商贩将无碘盐、劣质盐、工业盐特别是工业废渣盐充当食盐销售到市场的行为，各级盐业公司在积极争取公安、质检、卫生、工商等部门依据有关法律法规对涉盐违法行为进行打击的过程中发挥了重要作用，但各级执法部门的执法费用一般由盐业公司负担（例如，2014年，某边远省份共发生涉盐案件3000多起，为保障合格碘盐覆盖率当年盐业集团共投入盐政费用8500万元）。这不仅加大了流通企业的负担，也模糊了执法过程的主体性，容易使人将执法与地方保护联系在一起，产生“狭隘执法”的判断，同时有悖法治经济的基本精神和原则。为此，加快建立一支以财政资金为支撑的盐政执法队伍和市场监管机制迫在眉睫。
八、强化盐政执法监督和行业管理，建立与药品同等级别的市场监督管理制度。通过以上分析可以看出，盐业管理体制改革的一个核心问题，就是要通过改变传统管理体制和建立统一市场等方式，解决我国食盐生产、流通、消费的安全保障问题。食盐作为人民群众的基本消费品，由于各地区的储量、品位和资源禀赋不均匀，加上吨位大、价值低、产销衔接客观上有一定的难度。同时，由于生产企业集约化程度不高等原因，很容易导致食盐流通过程中各种风险和不确定性加大。随着市场经济的发展，近年来人民群众关心程度较高的食品和药品均已建立起具有较高风险防范能力的监督管理制度，并发挥了积极作用。为了确保食盐供求稳定和质量安全，必须把盐政执法提高到与食品和药品同等重要的程度。为此，建议将盐政执法逐步纳入食品和药品监督执法的范畴。在下一步的工作中，应以国家盐政执法为准绳，以行业自律调节为辅助，以企业改革深化为依托，努力探索一条具有我国社会主义特色的盐政监督执法管理制度。
九、推动行业协会建设，加强行业协调自律职能，发挥沟通企业与政府的桥梁作用。盐业体制改革应当是包括生产流通、行业自律、政府监管等环节在内的多层次、立体式改革。越是在市场化程度高的国家和地区，行业协会的角色愈加重要。例如美国早在1914年就成立了盐生产者协会，代表国内盐行业与政府保持经常性联系，为美国盐业健康发展提供了十分有益的支持。中国三十多年来的改革经验也告诉我们，在市场化迅速推进的过程中，容易出现市场失灵而同时政府失位和缺位的问题，这就要求行业协会作为第三方组织及时进行补位。中国盐业协会应当积极顺应市场化趋势，强化自身地位，一方面努力推进行业内部的协调和自律，另一方面建立起企业与政府顺畅沟通的渠道，在适当范围内由国家授权承担必要的监督管理职能，完善盐业市场运行机制。
十、建立食盐储备制度和食盐平准基金，在食盐市场发生波动时调节余缺、稳定市场。多年来，在国家和各地盐业企业的共同努力下，我国食盐市场供求稳定、消除碘缺乏病危害工作取得了明显成效，广大群众对现行食盐市场管理制度和效果总体上是满意的。与此同时，食盐市场的稳定也为我国社会经济发展和长治久安提供了有力支持。然而应该看到，受物价上涨等因素的影响，供应城乡的食盐材料、辅料和运输成本也已普遍上涨（调查发现，部分地区盐业企业长期处于保本微利状态、个别地区已经出现价格倒挂的现象），加上盐业企业自身由于人员素质和管理水平偏低，竞争力不足，面对激烈的市场冲击，局部地区（省、市）受社会经济或自然原因的影响，出现食盐供应紧张或断档的问题是存在较大可能的。由于食盐关系到民生安定和社会稳定，为了应对食盐市场波动，需要加快建立国家储备盐制度和食盐平准基金。借鉴粮食行业经验，食盐储备可分为中央储备和地方储备两级，分别由中央财政和地方财政负担。食盐平准基金能够有效平抑盐价，稳定市场，建议将盐资源税收入全部用于平准基金建设。